INTRODUZIONE AL DIRITTO COSTITUZIONALE


 
 
Annamaria Poggi
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Sommario:

1. Il "ruolo" del diritto costituzionale nell’ambito del diritto pubblico

2. La genesi della disciplina "diritto costituzionale". L’avvento delle costituzioni moderne

3. L’attuale "ruolo" del diritto costituzionale. Due precisazioni metodologiche



 
 

1. Il "ruolo" del diritto costituzionale nell’ambito del diritto pubblico

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La disciplina del diritto costituzionale costituisce una delle partizioni dell’area del diritto pubblico che, oltre ad essa comprende, il diritto amministrativo, internazionale, penale, processuale, ecclesiastico, tributario, parlamentare, regionale....e altri ancora se ne potrebbero aggiungere. L’area del diritto pubblico risulta, infatti, costituita dall’insieme di regole che disciplinano il fondamento dell’esercizio del potere all’interno dello Stato, in vista del conseguimento di finalità di interesse generale. In questo senso si distingue dal diritto privato e proprio perciò ricomprende un ambito di materie assai vasto tra cui l’organizzazione dell’apparato statuale preposta a tale esercizio; il tipo di relazioni che si viene a stabilire tra questo apparato ed i membri della società civile; il tipo di relazioni che lo stato intende intrattenere con gli altri soggetti facenti parte della Comunità internazionale etc.

Al centro del sistema di norme che costituiscono il diritto pubblico vi è il nucleo essenziale dei principi attorno al quale ruota il rapporto stato-individuo. Un rapporto in continua evoluzione che la nascita delle costituzioni moderne ha profondamente trasformato dando origine, dal punto di vista sistematico e scientifico, alla disciplina del diritto costituzionale, evidentemente caratterizzata, e non solo formalmente, dal termine costituzione. Proprio perciò il diritto costituzionale assume nell’ambito del diritto pubblico un rilievo del tutto particolare: esso comprende le norme istituzionali fondamentali, vale a dire quelle che esprimono i valori intorno a cui il gruppo sociale "Stato" si è costituito e le connesse norme organizzative volte ad assicurare la tutela ed il conseguimento di tali valori.

Per comprendere quale sia l’ambito di competenze materiali di questa disciplina, e quali i suoi confini all’interno dell’area più generale del diritto pubblico, risulta essenziale cogliere, tra i tanti, alcuni dati importanti: a) che la disciplina del diritto costituzionale nasce sia politicamente che storicamente con l’avvento delle costituzioni moderne; b) che il suo contenuto è strettamente connesso all’affermarsi di una concezione di costituzione come limite al potere; c) che proprio la connessione con il problema del potere politico e con le trasformazioni strutturali che questo impone alla società civile o che ad esso vengono imposte da quest’ultima, ne fanno una disciplina dinamica e, sotto certi profili, in continua evoluzione.



 

2. La genesi della disciplina "diritto costituzionale". L’avvento delle costituzioni moderne

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Per quanto riguarda il primo punto va anzitutto osservato che in prima battuta l’idea di costituzione richiama, conformemente all’etimo della parola, quello che "costituisce" un ente, cioè quel complesso di condizioni necessarie per il suo esserci. Intesa in tal senso una costituzione si rinviene in qualsiasi fenomeno sociale che sia giuridicamente ordinato, con la conseguena che è scientificamente accettabile che, ad esempio, si parli di costituzione della Chiesa cattolica o della comunità internazionale.

La polivalenza o l’ambiguità del termine trova una qualche limitazione quando esso viene riferito allo Stato: quando, cioè, si ponga la questione della costituzione di uno Stato. Anche in questo campo, tuttavia, è possibile attribuire al termine significati assai lati, come, per esempio, quando si afferma con SCHMITT che lo Stato "non ha" ma "è" una costituzione, dove è chiaro come per costituzione si intende l’ordine esistenziale, cioè lo stabile assetto di un gruppo sociale, descritto per come realmente è1.

Cio nonostante vi è un concetto di costituzione che sorge e si afferma in un certo momento della evoluzione storica ed in base al quale si contrappongono forme di stato "costituzionali" e forme che sarebbero, invece, "non costituzionali". E’ noto, infatti, che la rivoluzione liberale borghese tra la fine del secolo XVIII e la prima parte del secolo XIX aveva il suo slogan nella parola costituzione. La società reclamava una costituzione ovvero erano i principi ed i re che elargivano, sotto la pressione della società civile, statuti o carte costituzionali. Perciò si parla di "Stato costituzionale" o di governo costituzionale con riferimento a quel tipo storico di ordinamento statale che corrisponde all’incirca al cosiddetto Stato moderno, scaturito dalla rivoluzione liberale. E’ da tali rivoluzioni (soprattutto da quella francese), pertanto, che occorre partire per rintracciare i fondamenti teorici della scienza del diritto costituzionale.

In estrema sintesi, e per quanto in questa sede può interessare, potremmo dire che l’avvento dello Stato costituzionale fece emergere sostanzialmente due esigenze: 1) conferire allo Stato un ordinamento diverso da quello assolutistico e feudale che, anzitutto, garantisse una serie di libertà individuali, ritenute patrimonio essenziale della persona umana, circoscrivendo e limitando in conseguenza l’azione del potere; 2) la necessità di una costituzione scritta, consacrata in un apposito testo distinto dalle altre leggi, per la maggior garanzia che il fatto della enunciazione espressa di quei principi avrebbe conferito agli stessi nei confronti del governanti. Perciò la parola costituzione, nel significato garantista di tutela dei diritti del cittadino, si collegava all’esistenza di documenti costituzionali ed il suo contenuto politico si concretizzava nell’essere la norma limitativa del potere pubblico.

In questo senso va colta l’affermazione di SCHMITT secondo cui la &laquo;dottrina dello stato della rivoluzione francese&raquo; diventa la &laquo;fonte principale (....) per la costruzione giuridica del diritto positivo della moderna dottrina della costituzione&raquo;2. Non a caso PELLEGRINO ROSSI nell’inaugurare il primo corso universitario di diritto costituzionale (istituito nell’Università di Parigi nel 1834) parte dalla rivoluzione francese e dagli effetti che questa aveva prodotto nella concezione dello Stato e nel rapporto stato-cittadino. E’, infatti, in questo periodo storico, e per l’esigenza di sistematizzare e razionalizzare quanto avevano prodotto sul piano politico e sociale le carte costituzionali, che iniziano a sorgere in Europa le cattedre universitarie della disciplina di diritto costituzionale.

Ovviamente, secondo quanto si osservava al punto b) e c), la "storia" (intesa non in senso ideale, ma come somma degli eventi politico-istituzionali che interessano la vita di un popolo), continua ad influenzare il modellarsi e lo svilupparsi della scienza del diritto costituzionale. Così nel corso di tutto il XIX secolo questa disciplina è in qualche misura schiacciata dalla lettura eccessivamente riduttiva delle teorie positivistiche che tendono a concentrarla sull’analisi dell’ordinamento statuale3</A<.

Il nuovo secolo e con esso il travaglio politico e sociale da cui scaturisce la Costituzione "professorale" di Weimar, e poi il suo fallimento, e poi ancora le due guerre sino all’instaurarsi delle costituzioni del dopoguerra, registra un mutamento di prospettiva che si caratterizza per lo sforzo di cogliere la realtà più profonda del diritto, dello Stato e della costituzione.

L’accento si sposta dall’ordine normativo all’ordine sociale, dalle norme scritte alla realtà e alle idee da cui esse scaturiscono. Si tende a superare il piano dei dati normativi per andare alla ricerca di principi, ideologie, forze economiche e politiche, fatti &laquo;anteriore alle norme&raquo;4; e dotati &laquo;di un valore assolutamente determinante&raquo;5. Ciò, ovviamente, apre la via al problema della ridefinizione e del termine "costituzione" e della scienza del diritto costituzionale in termini diversi, talora addirittura antitetici, rispetto a quelli elaborati dalla dottrina precedente (qui, tra le altre, le importanti letture di MORTATI, BALLADORE PALLIERI, HARIOU, BURDEAU ...).

 
 

3. L’attuale "ruolo" del diritto costituzionale. Due precisazioni metodologiche

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Il quadro che precede è necessariamente e deliberatamente schematico e incompleto ma sufficiente a introdurre due precisazioni metodologiche importanti per affrontare lo studio del diritto costituzionale e per comprenderne il significato nell’ambito delle disciplina del diritto pubblico.

La prima è che l’intento ideologico, filosofico o politico di andare "dietro alle norme" non autorizza a &laquo;contrapporre una pretesa costituzione sociologica o socio-politica alla costituzione giuridica&raquo;6, neppure ad affermare una sorta di superiorità della prima rispetto alla seconda. Ogni norma per il fatto stesso di essere posta da individui e di essere il portato di contrasti, o conflitti o contrattazioni esprime valori e principi. Proprio perciò lo studio del diritto costituzionale è prima di tutto lo studio delle norme della costituzione, che non esclude lo spessore politico-ideologico di cui quelle norme sono portatrici.

La seconda è che vi è un evidente nesso tra il concetto di costituzione e la disciplina del diritto costituzionale. Nel senso che quest’ultima tende inevitabilmente ad essere modellata da quella concezione, ovvero a costituire un punto di osservazione critica della stessa. Da questo punto di vista il diritto costituzionale si rivela una disciplina che per un verso ha caratteristiche di estrema dinamicità (l’attenzione costante ai mutamenti del presente) e per l’altro è costantemente tesa a rintracciare il filo della continuità tra passato e presente, a rinvenire una sorta di tradizione costituzionale costituita dal livello di civiltà giuridica che una società ha già raggiunto e che costituisce il suo irrinunciabile patrimonio. Il concetto di costituzione, e la stessa disciplina del diritto costituzionale, costituiscono pertanto il punto di incrocio tra le acquisizioni del passato e le novità del presente.

Tali precisazioni metodologiche paiono essenziali per affrontare lo studio della materia proprio al fine di coglierne tutte le peculiarità e, nel contempo, conferire il giusto peso alle distinzioni ed alle partizioni che pure è importante effettuare nell’analizzarla. Ed infatti, sebbene non vi sia una gerarchia tra le norme costituzionali è tuttavia indubbio che esse hanno funzioni diverse e che sono state pensate per svolgere ruoli differenti.

Così i primi dodici articoli non a caso sono denominati "PRINCIPI FONDAMENTALI" e non a caso precedono la distinzione tra PARTE PRIMA e PARTE SECONDA della Costituzione. Si tratta di norme che costituiscono il "cuore" della Costituzione repubblicana, parte di quella tradizione costituzionale cui si accennava più sopra. In altri termini costituiscono quella che con MORTATI si potrebbe definire la "costituzione materiale", cioè il terrene comune di incontro delle forze politiche e sociali su alcuni punti irrinunciabili quali la democraticità della Repubblica, l’inviolabilità della persona umana, l’uguaglianza formale ma soprattutto quella sostanziale, l’unità della Repubblica, la tutela delle minoranze linguistiche, il principio concordatario tra Stato e Chiesa, la libertà religiosa, il riconoscimento delle norme della comunità europea e intenazionale e, .....fin’anche il tricolore italiano.

La PARTE PRIMA, intitolata &laquo;DIRITTI E DOVERI DEI CITTADINI&raquo; è poi divisa in quattro Titoli (RAPPORTI CIVILI, RAPPORTI ETICO-SOCIALI, RAPPORTI ECONOMICI E RAPPORTI POLITICI) in cui vi è l’individuazione di tutta una serie di diritti e di doveri ed anche di limiti alle situazioni di vantaggio, motivati dalla tutela di esigenze di solidarietà (basti pensare ai limiti in materia di proprietà e di attività economiche).

Accanto ai classici diritti di libertà contenuti nel Titolo I, e costruiti come sfere di autonomia protette dalle intromissioni di soggetti esterni (si pensi alla libertà personale, di domicilio, di corrispondenza, di circolazione, di riunione, di associazione, di stampa ecc.) vi è l’inserimento di numerosi "diritti sociali", concepiti come diritti ad un impegno dei pubblici poteri ad operare, in positivo, per il raggiungimento di condizioni di maggiore giustizia sociale. Campo privilegiato dello sviluppo di tali diritti sono ovviamente la salute, la sanità e la previdenza sociale.

Ed ancora: la necessità di rimediare a situazioni di diseguaglianza di fatto, non sanabili attraverso il confronto di interessi contrapposti, è alla base di alcune disposizioni costituzionali che espressamente hanno lo scopo di favorire i ceti sociali più deboli. Basti ricordare il principio della progressività dell’imposizione fiscale; la tutela costituzionale del diritto di sciopero, il principio della necessaria correlazione tra lavoro prestato e retribuzione, che deve comunque essere sufficiente a garantire al lavoratore una vita dignitosa.

La PARTE SECONDA, intitolata &laquo;ORDINAMENTO DELLA REPUBBLICA&raquo;, si suddivide, a sua volta, in sei TITOLI rispettivamente intitolati: IL PARLAMENTO, IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA, IL GOVERNO, LA MAGISTRATURA, LE REGIONI, LE POVINCIE, I COMUNI, GARANZIE COSTITUZIONALI.

Questa parte presenta un assetto complessivo dei pubblici poteri che rappresenta il tentativo di costruire un sistema capace di superare i limiti di una democrazia fondata sulla sola presenza e centralità di alcuni organi rappresentativi. Al sistema di "pesi e contrappesi", destinati a mantenere in equilibrio i rapporti tra i massimi organi statali si affiancano istituti che tentano di costruire un ragionato sistema di rappresentazione degli interessi e delle volontà dei cittadini.

Così, agli istituti di democrazia rappresentativa, che delineano un sistema fondato essenzialmente sui momenti di selezione della classe politica da parte del corpo elettorale (le norme a tutela del voto) e sul ruolo dei partiti politici e delle associazioni, si affiancano incisivi strumenti di democrazia diretta, quali l’istituto dell’iniziativa legislativa popolare e il referendum abrogativo.

Ed ancora, al sistema politico centrale, si affiancano i sistemi politici regionali e locali, introdotti sia al fine di adeguare la pubblica amministrazione alle tante e diverse esigenze locali, sia al fine di articolare maggiormente il quadro istituzionale e politico. In questa prospettiva è significativa la maggiore valorizzazione dell’autonomia regionale rispetto a quella degli altri enti locali (Comuni e Province), come portato storico di rivendicazioni espresse fin dalla fase iniziale della costruzione dello stato unitario. I maggiori elementi di differenziazione dell’autonomia regionale sono, poi, particolarmente significativi: la Regione trova nella Costituzione o nelle leggi costituzionali, come è per le cinque Regioni ad autonomia differenziata i cui Statuti sono approvati, appunto, con leggi costituzionali, la sua disciplina sostanziale; essa dispone di una potestà legislativa ed è titolare di alcuni poteri che incidono sul funzionamento dello stato centrale (es: l’iniziativa legislativa presso le Camere, l’integrazione dello speciale collegio che elegge il Presidente della Repubblica, il potere di richiedere i referendum popolari su leggi del Parlamento, il potere di richiedere il referendum nel procedimento di revisione della Costituzione).

Altro bilanciamento del sistema dei poteri centrali è costituito dall’autonomia degli organi giudiziari. Sotto questo profilo la Costituzione ha introdotto grandi innovazioni rispetto al sistema precedente soprattutto attraverso la configurazione del Consiglio Superiore della magistratura come organo completamente sganciato dal potere esecutivo.

Tutto il sistema costituzionale trova, infine, nell’istituzione e nelle competenze della Corte costituzionale uno strumento fondamentale di garanzia del rispetto della legalità costituzionale, anche in riferimento agli atti ed ai comportamenti degli organi supremi dell’ordinamento statuale. I suoi poteri di giudicare sulla legittimità costituzionale delle leggi dello Stato e delle Regioni, di risolvere i conflitti di attribuzione che sorgono tra i poteri dello Stato o fra Stato e Regioni, di giudicare sulle eventuali responsabilità penali del Presidente della Repubblica, bene evidenziano lo scopo che con la sua istituzione si voleva raggiungere: la tutela della legalità costituzionale.

Costituzione rigida, Stato sociale, tutela dei diritti di libertà e del pluralismo sociale ed istituzionale appaiono gli elementi portanti della Costituzione repubblicana sia nei suoi Principi fondamentali che nella sua parte organizzativa. Certo, di questa seconda Parte della Costituzione si discute molto. Si afferma da più parti la sua inadeguatezza a reggere lo sviluppo economico e sociale del Paese ed a supportare un più adeguato rapporto tra le istanze della cittadinanza e i poteri statuali ma anche tra i poteri statuali e quelli europei e internazionali.

Al di la delle prese di posizione più specifiche su singoli punti, ed anche al di la di pregiudiziali prese di posizione a favore del cambiamento o meno della Costituzione repubblicana, questo dibattito costituisce la migliore testimonianza di uno dei caratteri peculiari di questa disciplina, e cioè della sua estrema dinamicità. Del suo essere il punto di incrocio tra le acquisizioni del passato e la ricerca del più adeguato rapporto stato-cittadino configurabile in un determinato periodo storico.
 
 



 

Note:
 

1 C. SCHMITT, Dottrina della Costituzione(19289, trad. di A. Caracciolo, Milano, Giuffrè, 1984, 15

2 ibidem, 75

3 V. CRISAFULLI, Costituzione, Enciclopedia del Novecento, Roma, Treccani, 1975, I, 1034-1035

4 ibidem, 1036

5 ibidem.

6 ibidem, 1037