IL DIFENSORE CIVICO
di Annalisa DiCuia


Con le due leggi Bassanini (L.59/97 e 127/97) assistiamo ad una vera rivoluzione dell’assetto amministrativo italiano. Se peculiarità del nostro ordinamento era il regionalismo, oggi, valutato il suo sostanziale fallimento, almeno in relazione alla funzione regionale di stimolo e impulso nei confronti del Governo centrale, si è voluto effettuare un federalismo amministrativo al fine di potenziare le potestà delle autonomie locali nei riguardi delle autorità centrali. Ciò attraverso l’applicazione del principio di sussidiarietà, per cui si attribuiscono compiti di gestione amministrativa alla struttura più vicina alla cittadinanza (l’ente locale), e si lasciano alle strutture amministrative superiori (stato/regione) solo quelle funzioni che per la loro natura non possono essere svolte localmente: la difesa, l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica e l’amministrazione della giustizia (vedi art. 1 c. III L. 15.03.97/59). Il conferimento di funzioni agli enti locali, secondo quanto stabilisce l’art. 1 della L.59/97 deve avvenire entro un anno dall’approvazione della stessa legge con decreti da parte del Governo.
In attuazione dei nuovi principi strutturali, con la cd legge Bassanini bis (L. 27.05.97/127) il legislatore ha letteralmente rivoluzionato la materia dell’ordinamento degli enti locali.
Proprio al fine di potenziare l’autonomia di tali enti, si è proceduto a modificare l’ordinamento delle autonomie locali rappresentato strutturalmente dalla L.142/90 : da un lato si è attribuito agli organi di governo e dirigenziali un nuovo connotato di managerialità. Ciò al fine di mutuare, dai criteri dell’imprenditoria privata, i canoni gestori per giungere all’obiettivo dell’efficienza-efficacia dell’azione amministrativa. Dall’altro lato, a sostegno di tale maggior autonomia, si è escluso il controllo interno di legittimità del Segretario comunale e si è ridimensionato sia il controllo sugli atti, sia il controllo sugli organi da parte del Co.re.co.; ciò perché, si deve dedurre, il Co.re.co esprime pur sempre un controllo di carattere regionale e in parte statale ( non si dimentichi che, in base agli immodificati artt. 41-42 della L. 142/90, il Co.re.co è nominato con decreto del Presidente della Giunta Regionale e che tra i cinque componenti , quattro sono eletti dal Consiglio Regionale e l’ultimo è designato dal Commissario del Governo presso la regione).
In merito al controllo, nuove funzioni sono state attribuite al Difensore civico interno all’ente locale. Stabilisce infatti l’art. 17 c. 38-39 della L.127/97 : "Le deliberazioni della Giunta e del Consiglio sono sottoposte al controllo nei limiti delle illegittimità denunciate, quando un quarto dei consiglieri provinciali o un quarto dei consiglieri nei comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti, ovvero un quinto dei consiglieri nei comuni con popolazione sino a quindicimila abitanti ne facciano richiesta scritta e motivata con l’indicazione delle norme violate entro dieci giorni dall’affissione all’albo pretorio, quando le deliberazioni stesse riguardino appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario; assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni.

Nei casi previsti dal comma precedente il controllo è esercitato, dalla data di rispettiva istituzione, dai difensori civici comunali e provinciali; il difensore civico, se ritiene che la deliberazione sia illegittima, ne dà comunicazione all’ente entro 15 giorni dalla richiesta, e lo invita ad eliminare i vizi riscontrati. In tal caso, se l’ente non ritiene di modificare la delibera, essa acquista efficacia se viene confermata con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti del consiglio. Fino all’istituzione del difensore civico il controllo è esercitato, con gli effetti predetti, dal comitato regionale di controllo". Tale norma pone alcuni problemi. Il fumus della ratio potrebbe essere la volontà di sottrarre ad un organo regionale, proprio ai fini di sostanziale autonomia, il controllo di legittimità eventuale. Tuttavia questo innescherebbe problemi anche a livello costituzionale.

Un breve excursus storico potrebbe meglio focalizzare la questione.

La figura del difensore civico è stata mutuata dall’istituto dell’ombudsman scandinavo.
In Italia tale figura viene creata con l’istituzione delle regioni, precisamente è prevista al livello della fonte statutaria di alcune regioni, ed appare una sorta di raccordo tra P.A. e cittadino; egli è concepito come un mediatore che ha poteri più formali che altro e che può incarnare, forse ancora, l’idea paternalistica dell’ordinamento amministrativo italiano.
Con buona pace della dottrina, tale organo indipendente non poteva certo essere visto come incostituzionale, in quanto possedeva meri compiti di vigilanza e denuncia nei confronti dei preposti a funzioni amministrative della regione. Con la 142, che ha disposto l’eventualità della presenza del difensore civico anche nelle amministrazioni di comuni e province, la sua configurazione giuridica non è cambiata perché all’art. 8 è stabilito che ogni comune o provincia può istituire un difensore civico che "svolge un ruolo di garante dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione provinciale o comunale , segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini". L’unica novità è dunque rappresentata dall’istituzionalizzazione della figura ma i suoi poteri rimangono flebili o quantomeno eterei, configurandosi, lo stesso articolo 8, quale norma di principio che demanda la sua attuazione, nell’an e nel quomodo , ai singoli Statuti.
Genericamente comunque il difensore civico deve rilevare le irregolarità , valutare anche la legittimità e l’opportunità degli atti amministrativi interessati, suggerire mezzi e rimedi per la loro eliminazione. E’ palese che il ruolo del difensore civico potrebbe venire istituzionalmente limitato allo svolgimento di una mera funzione platonica .
I vari Statuti gli attribuiscono, in generale, una funzione tutoria dei cittadini nei confronti dell’azione amministrativa; egli può chiedere notizie ed informazioni , esaminare atti e documenti, indire un procedimento disciplinare nei confronti dei funzionari; garantire dunque l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione, in attuazione dell’articolo 97 Cost.
Possiede dunque potere di impulso e di indagine.
In generale dunque la sua presenza è da sempre collegata a due compiti principali:

Con la legge 241/90 tali funzioni sono state erose nella sostanza. La previsione del "responsabile del procedimento", (art.5 della suddetta legge), comporta che questa figura divenga l’interlocutrice ideale del cittadino che intende tutelare le proprie posizioni giuridiche. Al responsabile del procedimento vengono riservati ampi poteri istruttori e, oggettivamente, da maggior pregnanza è connotata la sua azione, sia dal punto di vista cognitivo sia dal punto di vista esecutivo, rispetto a quella del difensore civico. Questi infatti è privo di qualsiasi potere di coercizione: egli è sempre stato definito una "magistratura di persuasione", in quanto avrebbe meri poteri di influenza. Ancora, una delle sfere d’intervento del difensore civico attiene principalmente alla tutela endoprocedimentale delle posizioni giuridiche dei privati . Con l’art. 22 L.241/90 è stato assicurato il diritto di accesso ai documenti amministrativi "a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti". Se dunque la necessità del "controllore esterno" che vigili sulla partecipazione dei cittadini all’attività amministrativa, si rivela meno importante, per contro un altro dato è emerso in questi anni: il sistema dei controlli sui pubblici poteri si è rivelato insufficiente a garantire l’effettiva legittimità dell’azione amministrativa e la tutela sostanziale dei cittadini. E’ emersa l’esigenza di nuove forme di controllo, ma soprattutto nuovi organi . La concretizzazione legislativa di questa aspirazione si è avuta con l’introduzione della "responsabilità per risultati" da parte del D. Lgs. 29/93 che, insieme alla L. 20/94 e alla L. 59/97, ha previsto il perseguimento di un controllo di tipo efficientistico . Un controllo di gestione presupponente una logica diversa rispetto a quella del tradizionale modello di controllo, che si basa sulla verifica della sola conformità degli atti ad un modello rappresentato, nella quasi totalità dei casi, da norme giuridiche . Ecco che in tale diversa connotazione dell’attività di controllo può essere inserita la nuova prerogativa del difensore civico.
Con la L. 127/97 il difensore civico, oltre a svolgere controllo di legittimità sugli atti sottopostigli, ha potere sostitutivo nei confronti delle amministrazioni comunali/provinciali. Infatti in caso di ritardo o omissione del compimento di atti obbligatori per legge da parte delle succitate amministrazioni, il difensore civico, dopo aver inutilmente invitato a provvedere, nomina un commissario ad acta, che provvede entro 60 gg. in sostituzione dell’organo comunale/provinciale inadempiente.
I problemi di costituzionalità che emergono, riguardano, in primis, l’art.130 Cost. che chiaramente affida i controlli su atti di comuni e province ad un organo regionale; in secondo luogo il pensiero corre all’art.3 e 97 Cost.: valutato l’immodificato art.8 L.142/90, per il quale l’istituzione del difensore civico non è obbligatoria, ma facoltativa, non verrebbe a crearsi una violazione del principio di uguaglianza e imparzialità dell’attività amministrativa, se la minoranza del comune X decidesse di sottomettere un atto al controllo del proprio difensore civico e la minoranza del comune Y, sprovvisto di difensore civico, avendo la stessa volontà, fosse giocoforza costretta a sottomettere al controllo del Co.re.co, un atto presumibilmente affine? In altre parole le due minoranze sarebbero tutelate nella stessa misura?
L’art. 16 della L. 127/97 cd. Bassanini bis attribuisce al difensore civico regionale, fino a che non venga istituito il difensore civico nazionale, poteri che gli sono conferiti dagli ordinamenti di ciascuna regione o provincia autonoma anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, con esclusione di quelle attinenti alle materie della difesa, sicurezza pubblica e giustizia. In altre parole il difensore civico regionale estenderebbe le sue funzioni, che in generale si riassumono in richiesta/proposta/sollecitazione/informazione, anche nei confronti delle amministrazioni statali periferiche. In tal modo l’amministrazione dello Stato, unica, nelle sue sedi decentrate, almeno sino all’istituzione del difensore civico nazionale, sarebbe sottoposta a differenti valutazioni e rilievi, sulla base delle diversità funzionali attribuite ai vari difensori civici regionali . E’ legittimo questo?

 

La Pergola "introduzione" in RICERCA SUL COMMISSARIO PARLAMENTARE a cura del segretario generale

della camera dei deputati ROMA 1971, 7 ss.

Piras G. "L’Ombudsman in Italia nella dottrina e nella legislazione: bilancio di dieci anni (1965/1975)" in

Giur. It. 1976, parte IV, 167 ss.

Lombardi R. "Efficienza amministrativa , difensore civico e controlli di gestione" in NOTIZIARIO GIURIDICO

REGIONALE (PIEMONTE) n°2/3 1997, 101 ss.

 


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