PROBLEMI INTERPRETATIVI IN MATERIA DI LOTTIZZAZIONE ABUSIVA
 
A cura del Dott. Luigi Cionci

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SOMMARIO: 1. Cenni introduttivi sul reato di lottizzazione abusiva: le due fattispecie alternative.
                      2. Rilievi dottrinali sulla formulazione lessicale della fattispecie.
                      3. La competenza per territorio: problemi interpretativi.
                      4. Questioni di coordinamento tra provvedimento amministrativo e giudicato penale.

 

 1. Cenni introduttivi sul reato di lottizzazione abusiva: le due fattispecie alternative
 

Con la L. n. 1150 del 1942 il legislatore, introducendo per la prima volte nell’ordinamento penale i reati edilizi ed urbanistici, ha voluto prevedere, sanzionandola con la pena dell’ammenda, la fattispecie di "lottizzazione abusiva": attraverso due successive modificazioni - prima con la L. 6/8/1967 n. 765, quindi con la L. 28/1/1977 n. 10 - si è giunti, infine, alla L. 28/2/1985 n. 47 ("norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive"), con cui tale fattispecie è giunta ad avere un’importanza essenziale nell’economia di questi reati.

Con questa legge, infatti, la contravvenzione di lottizzazione abusiva ha subito profonde modifiche, nell’intento di porre rimedio alle riserve più volte avanzate da gran parte della dottrina (1) per la formulazione adottata dal legislatore, giudicata inadeguata a descrivere compiutamente il fatto di reato.

L’art. 18 della L. 47/1985 ha così sancito che "si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabiliti dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita o atti equivalenti del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o l’eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio".

Il legislatore ha, quindi, previsto due fattispecie alternative di lottizzazione abusiva: per realizzare la prima, quella operata tramite "alterazione fisica del territorio", non è comunque sufficiente l’inizio di una semplice opera edilizia attuata in contrasto con gli strumenti urbanistici indicati o senza autorizzazione, perché si deve trattare in ogni caso di un inizio di "opere che rivelino l’intenzione di procedere ad un vero e proprio programma di fabbricazione destinato a determinare un assetto differente di una porzione più o meno estesa di territorio" (2). Il dato importante, quindi, è lo "scopo della condotta" (3). Un livellamento di terreno, ad esempio, da solo non è indicativo dello scopo lottizzatorio: infatti, se tale attività è stata posta in essere da un imprenditore agricolo, evidentemente ci si trova di fronte ad una situazione ben diversa da quando a livellare il terreno sia stata un’impresa di costruzioni. Comunque, anche in quest’ultimo caso, è opportuno rilevare, in adesione ad autorevole dottrina (4), che per dar corso al procedimento penale o amministrativo occorre una ulteriore, e più decisiva, specificazione della condotta, così da evitare possibili fraintendimenti della situazione di fatto.

Con la seconda fattispecie alternativa, quella realizzata per mezzo del "frazionamento giuridico dei terreni", il legislatore ha, invece, sensibilmente anticipato la soglia di punibilità del reato . Proprio per questo, richiedendo il "frazionamento e vendita o atti equivalenti" ha voluto segnalare con particolare precisione i presupposti necessari per poter considerare "non equivoca" la destinazione a scopo edificatorio (5) necessaria per integrare la seconda fattispecie di lottizzazione abusiva .

 

2. Rilievi dottrinali sulla formulazione lessicale della fattispecie

Anche la nuova formulazione adottata dal legislatore per delineare la fattispecie di lottizzazione abusiva ha suscitato svariate perplessità sin dai primi commenti all’indomani dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

Si è fatto notare, ad esempio, che la categoria delle "opere che comportino trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni stessi in violazione" della locale disciplina urbanistica appare decisamente troppo ampia, se alla norma viene data una interpretazione letterale (6): non si può certo, infatti, far riferimento alla lottizzazione abusiva anche nel caso di una singola costruzione su un’area sottoposta a vincolo urbanistico.

In realtà, la formulazione adottata dal legislatore ci sembra meno precisa di quella che si sarebbe potuta ottenere utilizzando, da un lato, il riferimento alle "strutture urbanizzative" di cui al comma 1¡ dell’art. 31 della L 1150/1942, dall’altro, la distinzione tra interventi "isolati" e quelli più ampi di cui al comma 6¡ dell’art. 41 quinquies della medesima legge (7).

In ogni caso, la portata della norma non dovrebbe dar luogo ad equivoci se si tiene conto anche del significato lessicale dei termini utilizzati nella fattispecie: infatti, il legislatore parla di "trasformazione urbanistica o edilizia" e non di "opera", al contrario di quando allude agli interventi singoli, facendo così trasparire la volontà di riferirsi ad una "attività costituente un plus ed un diverso rispetto alle iniziative edilizie diverse dalla lottizzazione" (8).

 

3. La competenza per territorio : problemi interpretativi

Di particolare interesse, soprattutto dal punto di vista dell’applicazione pratica, sono i problemi derivanti dalla natura di reato permanente della fattispecie in esame.

Infatti, ai fini della competenza per territorio, ai sensi dell’art. 8 comma 3° del codice di procedura penale, in caso di reato permanente "è competente il giudice del luogo in cui ha avuto inizio la consumazione". Poiché il reato di lottizzazione abusiva si perfezione già nel momento in cui le parti, a prescindere dagli eventuali interventi materiali di frazionamento sul terreno, concludono il contratto davanti al notaio risulta evidente che il giudice competente sarà proprio il pretore del luogo in cui è stato stipulato l’atto. Dal momento che, ovviamente, gli atti possono essere conclusi davanti a qualunque notaio di qualsivoglia comune della Repubblica, potrà accadere che il luogo della stipulazione dell’atto non coincida con quello in cui sia situato l’immobile in questione, con tutti i problemi che ne conseguono.

In primo luogo, infatti, appare chiaro che la possibile estraneità del giudice, competente in base alla stipulazione dell’atto, rispetto al luogo cui quest’ultimo si riferisce può comportare evidenti difficoltà di accertamento, specie quando vi siano stati atti di alterazione fisica del territorio. Poiché, "le tecniche usate dai lottizzatori per dissimulare il proprio intento sono state tante, ed altrettante saranno in futuro" (9), appaiono essenziali indagini investigative e conoscitive sul luogo atte ad evitare i possibili fraintendimenti del giudice sulla natura e il contenuto dell’atto.

Da ultimo, rimane da segnalare la possibilità per il lottizzatore di radicare la competenza penale in capo ad un giudice (rectius, ufficio giudiziario) di sua scelta, con tutti i problemi di ordine costituzionale che ne derivano, in relazione al principio della naturalità e precostituzione del giudice (art. 25 comma 1 della Costituzione); specie, se si pensa che detto giudice potrebbe essere "scelto" in base ad una sua, vera o presunta, minor sensibilità alle tematiche ambientali e naturalistiche .

Non ci sembra, però, che a queste questioni possa riuscire a dare una qualche risposta l’interprete. Sarebbe, perciò, auspicabile un intervento del legislatore che sposti la competenza dal giudice del distretto in cui è stato concluso l’atto a quello del luogo in cui è sito il terreno.

 

4. Questioni di coordinamento tra provvedimento amministrativo e giudicato penale

Anche riguardo ai rapporti tra giudicato penale e provvedimento amministrativo si prospettano all’attenzione dell’interprete notevoli questioni di coordinamento non risolte dal legislatore tra il procedimento oblatorio e l’eventuale confisca conseguente al processo penale.

Dal momento che, infatti, la sentenza penale acquista efficacia di giudicato soltanto quando siano stati esperiti tutti i gradi del giudizio (10), grazie agli automatismi previsti dall’art. 18, qualora trascorrano 90 giorni senza che intervenga una revoca dell’ordinanza con cui il sindaco disponga la sospensione della lottizzazione, si dovrebbe giungere all’espropriazione in via amministrativa prima della conclusione del procedimento penale (11).

In realtà, il problema deve essere considerato soltanto nei suoi aspetti pratici, poiché il procedimento penale e quello amministrativo, anche se sono destinati ad incidere sullo stesso bene, procedono su binari paralleli: il giudicato penale rileva soltanto riguardo la responsabilità dell’imputato (e, di conseguenza, sulla confisca del bene), mentre la sentenza amministrativa si limita a giudicare sulla legittimità del provvedimento di sospensione disposto dal sindaco, del quale l’acquisizione "di diritto al patrimonio disponibile del comune" è semplicemente una conseguenza automatica.

Nel caso in cui sia divenuta così definitiva la sentenza amministrativa che respinga il ricorso sulla legittimità dell’ordinanza del sindaco, la sentenza del giudice penale che, successivamente, disponga la confisca diviene ineseguibile di fatto (12). Qualora, invece, l’imputato venga assolto nel giudizio penale proprio perché sia stata accertata l’inesistenza della lottizzazione abusiva, pur non trovandoci di fronte ad un conflitto di giudicati, appare evidente l’incongruenza della situazione: infatti il terreno è definitivamente "acquisito di diritto al patrimonio disponibile del comune" proprio perché il sindaco ha ritenuto illegittima una lottizzazione di cui, invece, è stata accertata la non conformità alla fattispecie da parte del giudice penale.

Secondo l’interpretazione dell’art. 654 c.p.p., cui noi riteniamo di doverci conformare, la sentenza assolutoria del giudice penale "non ha forza di giudicato nei confronti dell’amministrazione" (13): dal momento che, tuttavia ex art. 4 comma 2 della L. 20/3/1865 n. 2248 all. E ("abolizione del contenzioso amministrativo") le amministrazioni devono conformarsi al giudicato dei tribunali ordinari, qualora il sindaco non annulli l’ordinanza emanata ex art. 18 e restituisca il fondo al legittimo proprietario - con tutti gli adempimenti del caso, ad esempio, le dovute trascrizioni sui registri immobiliari (14) -, quest’ultimo potrebbe sempre avvalersi del giudizio di ottemperanza previsto dall’art. 27 n. 4 del R.D. 26 giugno 1924 n. 1054 (T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato) (15).

Per dare una qualche risposta a queste problematiche, si è auspicato, da parte della dottrina (16), un intervento legislativo che riservi ogni competenza all’autorità amministrativa, in modo da evitare la "sovrapposizione di provvedimenti amministrativi e provvedimenti giurisdizionali di tipo ablativo a contenuto sostanzialmente identico".

Per evitare le inosservanze da parte dell’autorità amministrativa, fenomeno tristemente ricorrente, si è proposto di migliorare quei meccanismi di "supplenza amministrativa" previsti dalla legge n. 47 del 1985, "accompagnando tali misure ad una incriminazione inflessibile, magari sotto il profilo di reati speciali rispetto all’art 328 del codice penale, delle omissioni e dei ritardi" (17).

 

 

NOTE

1) Cfr., ad esempio, MARINI, Urbanistica (reati in materia di) in Novissimo Dig. It. XX, 1975, 162 s.; BETTIOL, La tutela penale dell’assetto territoriale nelle norme per l’edificabilità dei suoli, Padova 1978, pg 103 ss.; BAJNO, La tutela penale del governo del territorio, Milano 1980.

2) Cfr., GROSSO, La nuova disciplina penale prevista dalla L. 47/85 in materia urbanistica ed edilizia, pg 1170.

3) Cfr., ARTEMISIO, Lottizzazione abusiva nella nuova legge del 28 febbraio 1985 n. 47, in Nuovo Dir., 1985, 811.

4) Cfr., ARTEMISIO, op. cit., 811.

5) Cfr., GROSSO, op. cit., pg 1171.

6) Cfr., MARINI, Legge 28/2/1985 n. 47 (condono edilizio) - art. 18, in A.A.V.V., Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive, pg 618 ss.; in senso conforme, PAGANO, Il condono edilizio, Milano, 1985, pg 65 ss.

7) Cfr., MARINI, loc. ult. cit.

8) Cfr., MARINI, Legge 28/2/1985 n. 47 (condono edilizio) - art. 18, op cit, pg 619 .

9) Cfr., ALBAMONTE, Il reato di lottizzazione abusiva nella L. n. 47 del 1985, in Cass. Pen., 1986, II, pg 2017.

10) O quando siano inutilmente decorsi i termini per l’impugnazione: tuttavia "l’ipotesi ha minor rilievo, in concreto, in quanto difficilmente l’imputato rinuncia alla possibilità di gravame soprattutto se tra i capi della decisione vi è una sanzione patrimoniale di notevole entità". Cfr., MONALDI, in A.A.V.V., Commento all’art .18 legge 28 febbraio 1985 n. 47 in Le nuove leggi civ. comm. 1985, 1097.

11) D’altronde "non pare che dalla normativa vigente si possa trarre la conclusione che, in ipotesi di abusi di edilizi, il giudizio amministrativo debba necessariamente essere sospeso in attesa della definizione di quello penale". Cfr., MONALDI, op. cit. pg 1097.

12) Il problema non si sarebbe neppure posto se il legislatore avesse adottato una formulazione analoga a quella prevista per l’art. 7 ultimo cpv., in cui la demolizione è subordinata al fatto che non sia stata "altrimenti eseguita".

13) Cfr., MONALDI, op. cit., pg 1098.

14) Salvo, naturalmente, il caso in cui sia possibile, sussistendone i presupposti, reiterare il provvedimento eliminandone i vizi. In senso conforme MONALDI, op. cit. 1099 .

15) Tale rimedio in origine non avrebbe potuto essere applicato in questa ipotesi, perché lo si riteneva, almeno fino agli anni ‘30, consentito solo per eliminare l’atto amministrativo e non per ottenere i provvedimenti che fossero conseguenza diretta di tale annullamento.

16) Cfr., GROSSO, Reati edilizi ed urbanistici e riforma del sistema penale in, Riv. It. Dir. Proc. Pen. 1991 pg 756.

17) Cfr., GROSSO, op. cit., pg 757.