GLI STRANIERI:

SOLO ELETTORI O ANCHE CITTADINI?

 

di FEDERICO GUSTAVO PIZZETTI

 

Riconoscere il diritto di elettorato attivo e passivo agli stranieri significa farne – nella sostanza – dei cittadini; d’altra parte, in un epoca caratterizzata dalla multiculturalità, va ripensato il concetto di cittadinanza fondato sulla nazione proprio dello Stato moderno.

 

Si dovrà attendere ancora molto tempo prima che il riconoscimento del diritto di elettorato attivo e passivo in capo allo straniero contenuto nel disegno di legge in materia di immigrazione e trattamento dello straniero presentato dal Governo (n° 3240) diventi realtà operativa.

La   proposta, giustamente  considerata come la più avanzata a livello  europeo, ha  incontrato,  infatti, un duplice ordine di ostacoli  fra  di loro connessi.

Il  primo,  di  natura  squisitamente  politica,  è  stato  posto dall’opposizione  parlamentare contraria al progetto  ed  ha  determinato,  nei  fatti, l’arenarsi   della  proposta  presso  la  I  Commissione   Affari Costituzionali  della Camera dei deputati; il secondo, di  natura più  tecnicamente giuridica, nasce dal supposto contrasto fra  la norma  in  questione  (una volta divenuta legge  dello  Stato)  e l’art.  48  della Costituzione.

La  Corte   Costituzionale avrebbe potuto, infatti, dichiarare  in futuro l’illegittimità  costituzionale della legge se questa fosse entrata in vigore qua talis, aprendo così un vuoto normativo pericoloso.

Difficoltà questa che ha  ispirato  le forze politiche e alcuna  parte  della  dottrina (Conso) a richiedere al Governo di presentare un  apposito disegno di legge costituzionale di revisione dell’art. 48 Cost. (A.C. n° 4167).

Vero è che in questo modo si è evitato di correre il rischio che la legge approvanda potesse subire in futuro la menomazione dell’illegittimità costituzionale, ma si è spezzato, in un punto particolarmente qualificante, quel legame fra ‘diritti riconosciuti’ e ‘doveri richiesti’ che caratterizzava la proposta governativa in tema di immigrazione.

Non bisogna, per altro, sottovalutare che con questa scelta si è ottenuto che la restante parte del progetto stia andando rapidamente in porto.

Si sono, così, salvaguardate le  norme in  materia di  controlli  alle  frontiere  e regolazione dei flussi migratori che rivestono capitale  importanza nell’ottica della partecipazione del nostro Paese agli Accordi di Schengen.

Il diritto di elettorato attivo e  passivo, invece, attiene piuttosto ai  rapporti  interni di integrazione degli  immigrati  con  le realtà locali.

Il tema del possibile riconoscimento del diritto di voto attivo e passivo a soggetti diversi dai ‘cittadini’ è complicato dal fatto che occorre, prima di tutto, ripensare la nozione di cittadino come si è venuta formando nelle epoche passate e come oggi si articola di fronte alle nuove realtà comunitarie. Il Trattato di Maastricht ha, infatti, introdotto in Italia (come negli altri Paesi europei) l’istituto della cittadinanza europea.

La nozione di cittadinanza acquista rilievo con il trasformazione dell’individuo da suddito a cittadino.

Durante la fase giacobina della Rivoluzione francese, l’idea di cittadinanza come virtù collettiva gode della sua massima espansione: essa viene contrapposta ad altre identità alternative (che fondavano l’Ancien Régime come la proprietà, la famiglia, la religione) considerate negativamente ed esaltata fino ad essere diritto potenzialmente estendibile a tutta l’umanità, in un corps politique che è per definizione comunità di uguali.

Ed è proprio l’appartenenza "orizzontale" ad una comunità a costituire uno degli idealtipi del concetto di cittadinanza che trae le sue origini fin dai tempi remoti della politeia greca.

Con il superamento della fase rivoluzionaria francese e l’approdo al modello di Stato liberal-democratico dell’Ottocento, questo idealtipo si carica di sfumature diverse, legate all’etnia, alla cultura, alle tradizioni, ai riferimenti al concetto di nazione che tende a pian piano a diventare patria (nazionalismo).

Abbandonata l’aspirazione alla costruzione della figura del cittadino del mondo, si fanno, al contrario, tristemente strada le divisioni fondate sulle teorie etnolgiche di ispirazione razzista (mito della razza).

La cittadinanza diventa, così, il legame che unisce al suo interno una moltitudine di individui diversi accomunandoli in un sistema di diritti e di doveri reciproci. Essere cittadino significa, quindi, riconoscersi come appartenente idealmente ad una data comunità politica che si fonda su precisi valori storico-culturali (Staatsangehörigkeit). Il cittadino, proprio in virtù di ciò, è ammesso a godere di una serie di diritti a fronte del rispetto di una serie di doveri (Barbera).

Per altro, proprio nello stesso periodo, si recupera un’opposta tradizione di cittadinanza che si basa invece sul concetto di status come legame ‘verticale’ fra soggetto ed Autorità; legame che nasce nel concetto romano di civitas e che si trasforma progressivamente, passando da essere elemento di soggezione del suddito al Principe, a vincolo che lega direttamente il cittadino allo Stato.

Uno Stato che, tuttavia, è esso stesso l’espressione della nazione alla quale il cittadino partecipa; ed è proprio in questo punto cruciale che i due grandi filoni di riflessione sulla cittadinanza vengono ad intersecarsi.

Il termine cittadino, in sé e per sé considerato, è, come si è visto, un concetto relativo. Cittadino è colui il quale lo Stato, attraverso la legge, e dunque esercitando un attributo della sovranità, riconosce come soggetto a lui sottomesso. Se il cittadino è colui che la legge come tale qualifica, nulla vieterebbe al legislatore di considerare come tali anche gli abitanti di una capitale straniera (Grosso). Lo stesso paradosso dimostra che è il contenuto ideologico sottostante alla qualificazione a darne l’effettivo spessore. Ed è proprio in funzione di questo contenuto che si sono articolate via via le forme di cittadinanza e si sono ampliati o ristretti i parametri identificativi della stessa.

Nel corso della storia giuridica recente, la nozione di cittadinanza si dilata in corrispondenza delle distinzioni tra territorio metropolitano e coloniale, con il riconoscimento (nel 1912 con la legge 13 giugno n° 555) di una duplice forma di cittadinanza: una grande e una piccola, quest’ultima accordata a talune categorie di stranieri legati da particolari vincoli di antica origine (con il conseguente riconoscimento solamente di alcuni ristretti diritti politici) o agli italiani residenti nelle colonie.

La distinzione scompare nel 1934 ed il diritto recente (con l’avvento del suffragio universale e la scomparsa delle colonie) ha riconosciuto sempre e solo un unico modello di cittadinanza.

Nel 1992, il legislatore ha predisposto una nuova legge (la n° 91 del 5 febbraio) contenente una rinnovata disciplina della cittadinanza.

Sebbene introdotta in tempi a noi prossimi, la legge è fondata su una concezione, per così dire statica e ‘clanica’ della cittadinanza; statica perché legata (anche se in via residuale) alla nascita in un determinato territorio e clanica perché si fonda concetto di jus sanguinis. Infatti, secondo la legge citata, i modi di acquisto della cittadinanza sono la nascita da padre o madre già cittadini italiani (modello clanico) oppure – in via residuale e qualora non sia accertabile la paternità – in territorio italiano; la trasmissione per juris communicatio che è fondata in ogni caso su un sistema clanico (anche se si tratta di estensioni da un coniuge all’altro o da genitore a figli previste dal diritto per salvaguardare l’unità famigliare e non dal sangue); il beneficio di legge e la naturalizzazione (atto quest’ultimo che richiede la prestazione, fra l’altro, di un giuramento di fedeltà allo Stato).

Il modello clanico-statico rispecchia un sistema di dinamiche migratorie tipico delle epoche passate. Può stupire, quindi, che il legislatore del 1992 si sia preoccupato essenzialmente di rivedere la legge del 1912 nel senso di attuare la parità fra uomo e donna, di esaltare la volontà del singolo in ordine alla modificazione del proprio status e di ammettere la doppia cittadinanza (per altro questo elemento di innovazione) e non di studiare un modello diverso di cittadinanza più articolato alle nuove esigenze dell’Italia che, da Stato a forte emigrazione, si è trasformato in Paese di immigrazione.

Tra gli altri modelli proposti, potrebbe esserci quello fondato su un principio dinamico-economico per cui diventa cittadino anche colui il quale contribuisce, per un certo periodo medio-lungo, al progresso della comunità nella quale vive e lavora.

Questo sistema porterebbe, per esempio, al riconoscimento dello status di cittadini anche ai lavoratori extracomunitari residenti in Italia e regolari contribuenti.

Così come sotto un certo profilo appare condivisibile che chi vanta determinate ‘radici’ storico-culturali possa essere qualificato cittadino, sotto un altro punto di vista negare decisamente a persone che – sostanzialmente - partecipano, come i cittadini legali, al progresso di una società l’acquisto della cittadinanza e la conseguente fruizione del pool di diritti ad essa connessi (ma anche l’assoggettamento ai relativi obblighi) non aiuta affatto il procedimento di integrazione.

Ed era proprio questa l’intenzione del disegno di legge del Governo: all’assoggettamento a determinati diritti, corrispondeva il riconoscimento allo straniero, in vari campi, di uno status assai prossimo a quello del cittadino. Dire che un extracomunitario lavora, paga le tasse, rispetta le leggi è come dire che è uguale a un italiano (Min. Turco).

Quel che merita di osservare è che l’introduzione di un modello di cittadinanza (o quanto meno di riconoscimento del diritto politico più importante) basato sul criterio dinamico-economico, si riannoda alle concezioni censitarie del secolo scorso, con un rovesciamento del principio classico "no taxation without representation" in "no representation without taxation".

Si ammette, infatti, almeno per lo ‘straniero’, che una certa qual capacità contributiva e lavorativa sia il presupposto per godere del diritto di voto, mentre invece il riconoscimento del diritto di elettorato a ‘tutti’ i cittadini maggiorenni (con alcune limitazioni dovute all’indegnità ed all’incapacità) era proprio il portato ultimo della battaglia per l’estensione del suffragio.

Oggi, infatti, è riconosciuto il diritto di elettorato (attivo), per esempio, ad un cittadino di 18 anni che sia disoccupato e che non versi alcun contributo d’imposta.

In questo modo, si verrebbe a configurare una situazione di ‘doppio binario’: un suffragio universale riconosciuto ai ‘cittadini’ (come portato ultimo di un esperienza democratica) ed un suffragio ‘ristretto e condizionato’ per lo straniero (che si vuole, però, parificato al cittadino).

Vi è, in ogni caso differenza fra essere cittadini o stranieri (per cui ben si potrebbe giustificare in tal senso la disparità di trattamento) mentre tentare di collegare il riconoscimento del diritto di elettorato attivo e passivo con la dignità della persona umana in quanto tale (Min. Turco) crea soltanto maggiori difficoltà nel trovare una ragione di distinzione fra le due figure.

Il riconoscimento del diritto di elettorato attivo e passivo perseguito dal disegno di legge si scontra, però, con lo status di straniero (e non di cittadino) dell’immigrato.

In quest’ottica esso può porsi in conflitto con l’art. 48 Cost. che parla espressamente di cittadini (senza ulteriori qualificazioni).

In realtà, un estensione del diritto di elettorato attivo in capo a non ‘italiani’ si è già avuta con l’introduzione della cittadinanza europea e con le disposizioni ad essa concernenti per quanto riguarda la possibilità dei cittadini dell’Unione di partecipare alle consultazioni locali (in Italia, DLG n° 197/96).

Tale estensione può essere ammessa sulla base del fatto che, a rigor di lettera, non vi è distinzione fra i ‘cittadini (italiani)’ e i ‘cittadini (europei non italiani)’.

Al di là delle distinzioni nominalistiche, tutto ciò significa accettare che possano concorrere alla formazione della volontà generale (a livello locale) anche soggetti che non ‘appartengono’ in virtù dello jus sanguinis o dello jus soli ad una data comunità politica, che si riconosce in un determinato Stato. L’equazione fra il sentirsi parte di una data cifra storica-culturale (per nascita o per elezione), partecipare dei diritti (e dei doveri) ad essa connessi e concorrere così all’evoluzione della medesima si è alterata.

In poche parole, è venuta meno una delle connotazioni ideologiche che ‘riempivano’ il concetto di cittadinanza, quella della cittadinanza ‘nazionale’.

Vero è che l’Europa può riconoscersi in uno jus commune fatto di valori e modelli partecipati più o meno da tutti i Paesi europei (soprattutto democratico-liberali) ma distinto è il paradigma culturale di un tedesco, di un francese o di un italiano; ed è difficile stabilire se corrano maggiori differenze fra un tedesco ed un italiano o fra questo ed un polacco (o un romeno).

D’altra parte, la Francia, posta di fronte allo stesso problema, ha dovuto espressamente novellare la Costituzione del 1958 per poter adempiere agli obblighi comunitari summenzionati. L’art. 3 della Carta transalpina riconosceva infatti come elettori soltanto i cittadini ‘francesi’ (con espressa qualificazione) e la novella ha preferito mantenere fermo questo principio, derogandovi all’art. 88-3 e soltanto per le elezioni locali.

Come si vede, il forte legame fra la ‘nazione’ – nelle sue poliedriche e problematiche sfumature (Dogliani) – ed il ‘cittadino’, retaggio classico dei principi del 1789, non è stato fin in fondo spezzato per far posto a nuove forme di cittadinanza e di raccordo fra questa e la partecipazione politica attiva e passiva.

Questo ultimo scorcio di millennio è caratterizzato, per altro dalla sempre maggior tendenza alla ‘mondializzazione’ dei rapporti fra gli individui (almeno fra alcuni). L’avvento e la diffusione delle reti informatiche e telematiche (prima fra tutte Internet) insieme con la televisione satellitare consente a chiunque, senza muoversi dalla propria casa, di entrare in contatto (seppur a livello virtuale) con realtà culturali ed economiche diversissime e lontanissime fra di loro.

Sotto questo profilo, si assiste alla progressiva rivalutazione del livello locale di amministrazione pubblica e di quello sovra-statuale (Comunità Europee) con la conseguente compressione della sfera propria dello Stato ‘nazionale’. Per esemplificare: se è oggi possibile spedire in pochi secondi una e-mail a New York dal proprio personal computer di casa affidandosi alla posta elettronica, è naturale che un certo tipo di utente darà sempre minor importanza al funzionamento della posta statale, mentre invece auspicherà joint ventures e standards comuni nelle telecomunicazioni a livello internazionale.

Per converso, essendo sempre più abituato a vivere in una casa polifunzionale, centro dei suoi interessi ed affari, si aspetterà che il suo piccolo quartiere sia dotato dei servizi più moderni ed efficienti.

Non va, comunque dimenticato che ciò è vero a tutt’oggi soltanto per alcuni (fortunati), sebbene non sia affatto improbabile che il futuro riservi una diffusione sempre più massiccia e capillare di queste tecnologie.

Questo discorso fa intravvedere come il comprimersi del ruolo dello Stato e l’espandersi delle possibilità di interazione con popolazioni diverse investa anche il tema della cittadinanza, per lo meno nell’accezione ottocentesca; e dall’altro fa capire l’importanza del riconoscimento, proprio a livello locale, del diritto di elettorato attivo e passivo allo straniero.

Il fatto che, però, la nostra Costituzione non contenga espressamente una definizione di ‘cittadino’ che viene, invece, rimessa al legislatore ordinario, a differenza dell’esperienza transalpina, avrebbe anche potuto permettere al Parlamento di sostenere che , ‘ai fini di cui all’art. 48 Cost.’, si considerano come cittadini anche gli stranieri, o meglio che si considerano come cittadini anche coloro che non sono ‘italiani’.

Tale estensione, che avrebbe aperto la possibilità di riconoscere con la sola legge ordinaria (e quindi senza la necessità di seguire le procedure aggravate previste dall’art. 138 Cost. e senza scorporare la parte de quo dal complesso del progetto) il diritto di voto agli immigrati, avrebbe potuto essere giustificata anche dal fatto che la stessa Carta Costituzionale pone soltanto dei limiti minimi all’estensione agli stranieri dei diritti riconosciuti al cittadino e che il nostro Paese ha ratificato la Convenzione Europea del 1993 la quale prevede il riconoscimento di una forma di partecipazione dello straniero extra-comunitario purché regolarmente residente alla vita politica dello Stato ospite.

Dal momento che, comunque, per i motivi accennati all’inizio, si è preferito battere la via di presentare un disegno di legge costituzionale ad hoc, si potrebbe sfruttare l’occasione per qualificare con maggior precisione lo status elettorale dello straniero extracomunitario.

Sotto questo punto di vista, il progetto di legge costituzionale presentato dal Governo è assai laconico.

Esso, infatti, si limita a riconoscere il diritto di voto allo straniero (con l’esclusione delle elezioni delle Camere e delle elezioni regionali) rinviando alla legge ordinaria la definizione dei limiti, dei requisiti e delle modalità all’interno delle quali ammettere lo straniero a godere del diritto di voto (senza specificazione fra diritto elettorale attivo e passivo).

Una prima riflessione deve compiersi sulla necessità o meno del rispetto del requisito della maggiore età contenuto nell’art. 48 I Cost.

Vero è che è rimesso al legislatore ordinario di stabilire i limiti entro i quali il diritto di elettorato è riconosciuto allo straniero e che si potrebbe, in ogni caso, estendere per analogia il limite della maggiore età previsto per i cittadini anche agli stranieri; pur tuttavia il testo presentato dal Governo non fa menzione alcuna (nemmeno per rinvio) ai requisiti minimi costituzionalmente previsti (e dunque inderogabili dalla legge ordinaria) per il cittadino.

Una seconda riflessione riguarda la probabile ridondanza dell’espressione: "anche in esecuzione di trattati ed accordi internazionali" che, se da un lato intende (probabilmente) riferirsi alla Convenzione europea del 1993, dall’altro ricalca il contenuto sostanziale dell’art. 10 Cost.

Una terza riflessione, ben più importante, deve essere compiuta intorno alla scelta del legislatore costituzionale di adottare la formula: "è riconosciuto (…) il diritto di voto (…) con esclusione delle elezioni delle Camere e delle elezioni regionali".

Ad una lettura affrettata del testo, essa sembra equivalere alla formulazione in positivo adottata in Francia, in Germania ed in Ispagna con riferimento al cittadino europeo: "A condizione di reciprocità e secondo le modalità previste dal trattato dell’Unione europea (…) il diritto di voto attivo e passivo alle elezioni municipali può essere esteso (…) (art. 88-3 Costitutìon francese)"; "Nelle elezioni comunali e provinciali sono elettori ed eleggibili anche le persone che possiedono la cittadinanza di uno Stato membro della Comunità europea in base al diritto della Comunità europea (art. 28 GrundGesetz tedesca)"; "Soltanto gli spagnoli sono titolari dei diritti riconosciuti all’art. 23, salvo quanto, in base a criteri di responsabilità, possa essere stabilito dai trattati o dalla legge per l’elettorato attivo e passivo nelle elezioni municipali – Tutti i cittadini hanno il diritto di partecipare agli affari pubblici, direttamente o per mezzo di rappresentanti liberamente eletti con elezioni periodiche a suffragio universale (artt. 21 e 23 Constituciòn spagnola)" (notare che in quest’ultimo caso si parla generalmente di stranieri e non (soltanto) di cittadini comunitari).

Parimenti, esso sembra (sostanzialmente) ricalcare quanto già previsto nel disegno di legge ordinaria presentato originariamente dal Governo (art. 38, con espresso rinvio alle disposizioni già operanti per i cittadini comunitari).

In realtà, la formula ‘con esclusione’ non significa (soltanto) che la legge non può riconoscere il diritto di voto agli stranieri nelle elezioni delle Camere e regionali e dunque che esso è riconoscibile soltanto a livello circoscrizionale e comunale (come prevedeva il disegno di legge del Governo); ma (anche) che esso può essere esteso a livello di elezioni provinciali (e qui si esce dalla previsione governativa originaria) e comunque in ogni altra (eventuale) forma di consultazione od iniziativa popolare, nei casi in cui si faccia genericamente riferimento agli elettori, visto che nella norma proposta si parla di diritto di voto e non di partecipazione ad elezioni.

La Commissione Bicamerale, che non può operare sulla Prima Parte della Costituzione (art. 1 IV legge cost. 24.1.1997 n° 1 istitutiva della Commissione) e dunque sull’art. 48, ha approntato, infatti, forme di consultazione popolare nuove per l’ordinamento italiano, quale l’elezione diretta del Capo dello Stato, il referendum approvativo e una nuova costruzione del referendum abrogativo.

A differenza di quanto previsto attualmente dall’art. 75 Cost., che, subordinando la partecipazione al referendum dei cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati, di fatto escluderebbe lo straniero secondo la formulazione del nuovo art. 48 IV, nei testi licenziati dalla Commissione si parla soltanto di cittadini elettori (art. 24 del testo base; art. 104 prog. legge cost. coord.) in generale, con il complesso problema che si porrà di coordinamento fra le due disposizioni.

Problema che può porsi già oggi sia per l’iniziativa legislativa popolare, che per la indizione del referendum visto che gli artt. 71 II e 75 I della Costituzione parlano semplicemente di elettori (e lo stesso avviene anche nel testo base (artt. 13 e 17; artt. 99 e 104 prog. legge cost. coord.) approvato dalla Commissione Bicamerale).

Se lo straniero potesse partecipare a questi tipi di consultazione popolare, si creerebbe una situazione complessa nella quale, da un lato si escluderebbe allo stesso la possibilità di concorrere alla formazione dell’organo legislativo, ma dall’altro gli si consentirebbe di intervenire (sotto altre forme) nel procedimento formativo della legge, sia in sede di presentazione, sia in sede di (proposta di) abrogazione o di approvazione della medesima.

Per quanto riguarda l’elezione diretta del Capo dello Stato (art. 1 del testo base; art. 67 prog. legge cost. coord.) si parla soltanto di suffragio universale e diretto senza ulteriori specificazioni. Anche in questo caso, perciò, dubbi potranno essere sollevati intorno alla partecipazione dello straniero anche a quest’elezione.

Come si vede, il nostro legislatore costituzionale ha preferito seguire un’impostazione all’avanguardia, al di là di quanto richiedesse la Convenzione europea e ben oltre quanto riconosciuto già oggi in Italia (e negli altri Paesi europei, come si è visto) allo stesso cittadino comunitario.

Né pare sufficientemente sicuro il terreno di chi auspichi un futuro intervento ‘restrittivo’ del legislatore ordinario nell’ambito della potestà a lui stesso riconosciuta dall’art. 48 IV ("… nei limiti, con i requisiti e secondo le modalità stabiliti dalla legge"): altri potrebbe sostenere che l’esclusione espressa contenuta implica il riconoscimento del diritto di voto in tutti gli altri tipi di consultazioni diverse dalle elezioni regionali e delle Camere.

Concludendo, è senz’altro vero, in ogni caso, che riconoscere il diritto di elettorato attivo e passivo allo straniero (e quindi vedere lo straniero come proprio cives) rappresenta un passo difficile da compiere perché tocca corde profonde e coinvolge sentimenti atavici di difesa e di esclusione, ma è un passo che, prima o poi, il sistema giuridico occidentale (Western Legal Tradition) dovrà, in qualche modo, affrontare.