Il diritto comunitario e i giudizi secondo equita’: faccini dori bis?

di Ferdinando Lajolo Di Cossano

 

CASSAZIONE CIVILE, II SEZIONE, 30 luglio 2001, n. 10429 – CORONA Presidente – MENSITIERI Relatore – MARINELLI P. M. (conf.) - Barbagallo (avv. Caracciolo) – Marchetti (avv. D’Alessandro).

 

Impugnazioni in materia civile in genere - Giudice conciliatore – Tutela dei consumatori – Equità - Principi regolatori della materia (C. p. c. artt. 113, 2° comma, 360).

Comunità europea - Direttive comunitarie – Mancata trasposizione – Effetto diretto (Trattato CE, art. 249).

 

Il Conciliatore, giudicando secondo equità, deve rispettare i principi regolatori della materia oggetto di causa; considerato che, ai sensi dell’art. 11 Cost., l’Italia è tenuta al rispetto dei propri obblighi internazionali, tra i principi regolatori della materia rientra anche l’influenza assunta nell’ordinamento interno dalle disposizioni delle direttive comunitarie per cui l’Italia sia in ritardo di trasposizione (1).

Applicando secondo equità le direttive comunitarie non ancora trasposte, il Conciliatore non attribuisce ad esse effetto diretto c.d. orizzontale (2).

 

(1-2) In seguito alla modifica operata dall’art. 21, L. 21 novembre 1991, n. 374, recante l’istituzione del Giudice di Pace, l’art. 113, 2° comma c. p. c. prevede che questi decida secondo equità le cause il cui valore non eccede Lire due milioni. Il testo precedente, invece, disponeva che il conciliatore decidesse secondo equità osservando i principi regolatori della materia.

Prima e dopo tale riforma, l’art. 113, 2° comma c. p. c. è stato oggetto di numerose pronunce da parte della Sezioni semplici della Corte di Cassazione. Orientamenti assai diversi, composti dalle Sezioni Unite con sentenza Cass. S. U. 15 giugno 1991, n. 6794 (in Giust. Civ. 1991, I, 1965; orientamento ribadito da Id., 5 novembre 1996, n. 9630, in Giust. Civ. 1997, I, 63) e, dopo la soppressione del riferimento ai principi regolatori della materia, con l’importante sentenza Cass. S.U. 15 ottobre 1999, n. 716 (in Giust. Civ. 1999, I, 3243, con nota di MARTINO). Tale ultima sentenza ha precisato nuovamente la natura, la struttura e i limiti del giudizio secondo equità del Giudice di Pace, in riferimento ai limiti di ammissibilità dei ricorsi per cassazione delle sue decisioni.

Il caso che si commenta è ancora retto dall’art. 113, 2° comma, c. p. c., prima che fosse modificato dalla L. 21 novembre 1991, n. 374.

I fatti di causa meritano di essere così riassunti.

Il signor Marchetti acquistava da un agente venditore un corso autodidattico di preparazione all’esame di maturità (!). Il venditore proponeva ricorso per decreto ingiuntivo di fronte al Giudice conciliatore di Roma per vedersi riconosciute le somme dovute, nonostante fosse stata inviata una dichiarazione di recesso da parte dell’acquirente; in seguito a opposizione del Marchetti, però, tale decreto era revocato.

Contro tale revoca il venditore proponeva ricorso per cassazione, in riferimento all’art. 360 n. 3 e n. 5 c. p. c. Il ricorrente, infatti, sosteneva che i titoli cambiari a lui pervenuti per girata e con cui era stato pagato avrebbero dovuto renderlo indenne da ogni eccezione opponibile al prenditore di titoli, in quanto terzo in buona fede. Sosteneva, inoltre, che il Conciliatore aveva erroneamente considerato il contratto a monte, che prevedeva espressamente il pagamento a mezzo cambiali.

Detto contratto, peraltro, non prevedeva alcun diritto di recesso, così come richiesto dal D. L. 50/1992, emanato successivamente all’accadimento dei fatti; sarebbe stata inopportunamente applicata la direttiva 677/85 per la tutela dei consumatori in caso di contratti stipulati fuori dai locali commerciali (in GUCE, serie L, 372/31 del 31 dicembre 1985), quindi, nonostante non fosse ancora stata trasposta nell’ordinamento interno al tempo dell’accadimento dei fatti.

Ignorando il primo gravame addotto dal venditore, la Cassazione rigetta il ricorso e si concentra, invece, sui poteri del Giudice conciliatore; in secondo luogo, sui rispettivi diritti e obblighi delle parti che avevano stipulato il contratto.

La Corte ricorda che il Conciliatore giudica secondo equità osservando i principi regolatori della materia; le sue sentenze sono ricorribili solamente per cassazione e solo per errori di procedura, per “violazione di principi regolatori della materia (nonché, a maggior ragione, per violazione di norme o di principi di rango costituzionale)” (corsivo aggiunto, come in ogni altra citazione), e per errori della motivazione su punti di fatto.

La regola equitativa scelta dal Conciliatore, invece, è insindacabile per vizi in judicando, in quanto il giudizio di equità è per sua natura di merito. Ciò vale anche quando sia stato fatto esplicito riferimento a norme di diritto, “dovendo ritenersi che il giudicante abbia dato per implicito la corrispondenza delle norme di diritto a regole di equità, perché tale è il potere-dovere che […] la legge gli attribuisce”.

Proprio su tale affermazione la Cassazione sostiene che, nel caso di specie, il Conciliatore ha risolto la questione “facendo applicazione di una regola corrispondente a quella dettata, in argomento, dalla direttiva comunitaria 85/577 del 20 dicembre 1985”. Applicando per equità tale regola corrispondente, in tema di obbligatoria previsione della facoltà di recesso del consumatore, quindi, il Conciliatore ha ritenuto nullo il contratto e ha revocato il decreto opposto, stante l’assenza delle clausole inderogabili a tutela del consumatore, previste come obbligatorie dalla direttiva.

Regola corrispondente che rimane tale anche nel caso in cui, come qui, “l’asse portante della decisione rest[i] comunque imperniato sul già ricordato disposto della direttiva comunitaria - applicata in via di equità -”, in quanto ormai collocata tra le fonti di diritto rilevanti nell’ordinamento interno, di cui non si può non tenere conto nella configurazione dei principi regolatori dell'istituto in questione.

I dubbi proposti nel ricorso del ricorrente sono condivisibili; nella maniera citata, infatti, si potrebbe pensare che il giudizio de quo non sia stato formulato solo per equità.

Ma, soprattutto, seguendo il ragionamento della Cassazione, si legittimerebbe tout court l’effetto diretto orizzontale delle direttive comunitarie (in difetto di un provvedimento interno di trasposizione: la direttiva 85/577, infatti, è stata recepita posteriormente all’accadimento dei fatti e in ritardo rispetto al termine previsto. Per effetto diretto orizzontale, in prima battuta, si intende la capacità di un atto comunitario di attribuire per se diritti e obblighi per i privati che possano essere fatti valere di fronte ad un giudice nazionale).

La questione merita senz’altro attenzione, almeno per due aspetti.

In primo luogo, perché la Cassazione conferma quanto già affermato nella sentenza  Cass. S.U. 15 giugno 1991, n. 6794, in merito ai limiti della ricorribilità per cassazione dei giudizi del Conciliatore pronunciati secondo equità e, di conseguenza, sulla natura e sui limiti di tali giudizi, prima della riforma dell’art. 113, 2° comma c. p. c.

A chi scrive, però, la causa interessa di più sotto il profilo del diritto comunitario.

Il caso che si commenta, infatti, è sorprendentemente simile ad uno già posto all’attenzione della Corte di Giustizia delle Comunità Europee (questione pregiudiziale proposta dal Giudice conciliatore di Firenze, Corte di Giustizia, 12 dicembre 1994, C-91/92, Faccini Dori c. Recreb s.r.l., in Racc., I-3325. V. soprattutto la seconda questione proposta dal giudice nazionale. Vista la somiglianza, si potrebbe chiamare il caso in esame “Faccini Dori bis”).

Di tale somiglianza si è accorta anche la nostra Suprema Corte; proprio per giustificare la soluzione contraria, infatti, si è premurata di compiere un dettagliato excursus.

La Cassazione si è preoccupata di verificare che il Conciliatore si fosse conformato ai già richiamati principi ordinatori della materia; principi che si identificano “unicamente con le linee guida degli istituti giuridici di cui di volta in volta si tratti”, esistenti almeno al momento dell’accadimento dei fatti di causa.

Quali, dunque, questi principi, tali da determinare la considerazione “da un diverso angolo di visuale” dell’immediata incidenza della direttiva comunitaria nell’ordinamento interno?

La Corte considera, in primo luogo, il rispetto da parte dell’Italia degli obblighi internazionali, così come consacrato nella nostra Costituzione. In base a tale richiamo, pertanto, rileverebbero anche le direttive comunitarie, almeno dal momento in cui è scaduto il termine per la loro trasposizione nell’ordinamento domestico. Per la Corte, quindi, il Conciliatore ben ha agito applicando in via di equità le disposizioni della direttiva 85/577, nonostante l’Italia fosse in ritardo nella trasposizione.

Questa tesi, inoltre, sempre a dire della Corte, è avvalorata dal pacifico riconoscimento dell’effetto diretto verticale delle direttive che siano trasposte con ritardo (per effetto diretto verticale di intende la possibilità, per i privati, di far valere nei confronti dello Stato e delle strutture latu sensu pubbliche, diritti e obblighi previsti da una direttiva in ritardo di trasposizione. Per un caso molto interessante sul margine di azione di uno Stato membro nel periodo intercorrente tra l’entrata in vigore ed il termine di trasposizione di una direttiva, si veda Corte di Giustizia, 18 dicembre 1997, C-129/96, Inter-Environnement Wallonie ASBL c. Region Wallonne, in Racc., I-7411).

La particolarità delle affermazioni appena riportate è apprezzabile.

E’ pacifico, in primo luogo, che il rispetto degli obblighi internazionali assunti dall’Italia sia da considerarsi come uno dei principi regolatori che il Conciliatore deve tenere in considerazione.

Il rispetto di tali obblighi, però, implicherebbe anche il rispetto delle disposizioni comunitarie, intese in senso lato: oltre ai Trattati e alle norme di diritto derivato, fanno parte dell’ordinamento comunitario le pronunce della Corte di Giustizia (la giurisprudenza della Corte ha anche elaborato una serie di principi generali, la cui esistenza è ormai pacificamente riconosciuta anche all’interno dell’ordinamento comunitario. Su tale elaborazione, v., tra gli altri, F. SUDRE, Droit communautaire des droits fondamentaux : recueil de décisions de la Cour de Justice des Communautés européennes, Nemesis, Bruylant, Bruxelles, 1999; J.F. FLAUSS, Les principes généraux du droit communautaire dans la jurisprudence des juridictions constitutionnelles des Etats Membres in Droits nationaux, droit communautaire : influences croisées. En hommage à Louis Dubois, La Documentation française, CERIC, Parigi, 2000) e l’acquis, l’insieme di regole non scritte consolidatesi nella prassi delle istituzioni.

Tale insieme di norme, si badi, va rispettato sempre, anche quando si trovi in contrasto con le disposizioni costituzionali nazionali.

Sembra che così non sia stato nel caso in esame. Tra gli obblighi menzionati, infatti, vi è sicuramente quello del rispetto, anche da parte del potere giudiziario nazionale, della giurisprudenza della Corte di Giustizia e dei principi generali da essa ormai consolidati.

I “principi regolatori della materia”, inoltre, devono includere anche quelli che si potrebbero individuare come principi trasversali o orizzontali del diritto comunitario: principi, cioè, che non appartengono ad una singola materia, ma che le pervadono tutte. Tra questi spiccano, almeno nel nostro caso, quello della mancanza di effetto diretto orizzontale tout court delle direttive non trasposte e quello della certezza del diritto (quest’ultimo, principio generale di diritto interno prima ancora che comunitario).

La ragione della posizione adottata dalla Corte di Lussemburgo è chiara. Ai sensi dell’art. 249 del Trattato CE, infatti, le direttive (a differenza dei regolamenti, per esempio) si caratterizzano perché sono rivolte agli Stati membri e hanno la funzione di armonizzare le legislazioni nazionali.

Sono gli Stati membri, dunque, i destinatari degli obblighi in esse contenuti (primo fra tutti quello di trasporle nei termini stabiliti dalla direttiva stessa), e non i privati. Questi, al limite, possono far valere i loro diritti nei confronti dello Stato inadempiente agli obblighi comunitari.

Nel caso Faccini Dori citato, infatti, la Corte di Giustizia ha affermato che una direttiva non può per se creare obblighi a carico dei cittadini; non può, quindi, essere invocata in quanto tale nei loro confronti (Faccini Dori, cit., punto 20. V. anche Corte di Giustizia, 26 febbraio 1986, 152/84, Marshall c. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), in Racc., 723, punti 48 e 49).

Tale giurisprudenza è consolidata ed in pieno rispetto delle disposizioni del Trattato CE.

Per completezza espositiva, comunque, è necessario ricordare che in alcune decisioni della Corte di Lussemburgo è stato riconosciuto l’obbligo per i giudici nazionali di interpretare le disposizioni interne conformemente alle disposizioni delle direttive in ritardo di trasposizione (si vedano, ad esempio, Corte di Giustizia, 8 ottobre 1987, 80/86, Procedura penale c. Kolpinghuis Nijmegen, in Racc., 3969; Id., 13 novembre 1990, C-106/89, Marleasing SA c. La Comercial Internacional de Alimentación SA., in Racc., I-4135; Id., 12 dicembre 1996, C-74/95 e C-129/95, Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di Torino c. X., in Racc., I-6609. Esprime i suoi dubbi in proposito P. MANIN, L’invocabilité des directives, quelques interrogations, in RTDE, 1990, 669).

Risulta contraddittorio l’argomento invocato a fortiori dalla Cassazione sui rapporti verticali; l’effetto diretto verticale, infatti, trova la sua giustificazione nel fatto che lo Stato inadempiente debba almeno subire le conseguenze della mancata trasposizione di un atto comunitario nel proprio ordinamento interno. Gli Stati membri, cioè, non possono venir meno ai loro obblighi previsti dalle direttive, evitando semplicemente di trasporle.

L’effetto diretto verticale, piuttosto, giustifica a contrario l’assenza di quello orizzontale, non ne è certo il presupposto. La Corte di Giustizia, infatti, ritiene che estendere la giurisprudenza dell’effetto diretto verticale ai rapporti tra i cittadini porterebbe a riconoscere alla Comunità il potere di emanare sempre disposizioni ad effetto immediato nei confronti di questi ultimi; competenza che, invece, le è attribuita solo quando può adottare regolamenti (caso Faccini Dori cit., punto 24. V. anche Corte di Giustizia, 7 dicembre 1995, C-472/93, Spano e altri c. FIAT Geotech e altri, in Racc., I-4321. Si ricordi, però, Id., 30 aprile 1996, C-194/94, CIA Security International c. Signalson e Securitel, in Racc., I-2201, dove, nel caso di specie, l’effetto diretto attribuito ad alcune disposizioni della direttiva 83/189 ha determinato l’immunità del convenuto dalle pretese dell’attore).

Ragionando diversamente, si arriva a sostenere che l’Italia, in un primo tempo, non si è preoccupata di trasporre la direttiva in questione e poi, successivamente a tale suo inadempimento, ha preteso che i propri cittadini ne rispettino le disposizioni nei loro rapporti privati; ma solo in occasione di giudizi “secondo equità”.

La trasposizione delle direttive, comunque, dovrebbe spettare in primo luogo al Parlamento o al Legislatore delegato, attraverso atti di portata generale ed astratta; non al potere giudiziario, almeno in prima battuta, che non può anticipare una possibile soluzione adottabile dal Legislatore nazionale. Le direttive, infatti, sono atti volti ad armonizzare i diritti nazionali, la cui trasposizione comporta l’esercizio di un potere discrezionale di cui è titolare solo il potere legislativo; riconoscere ai giudici nazionali il potere di attribuire effetto diretto orizzontale alle direttive non trasposte, inoltre, equivarrebbe ad anticipare soluzioni in potenziale contrasto con le disposizioni normative successive.

La situazione che si è venuta a creare con la decisione commentata, ancora, può determinare una doppia discriminazione.

La prima consiste nella possibile diversa interpretazione della disposizione comunitaria da parte dei differenti giudici aditi, in quanto spesso non sufficientemente chiara, precisa, giuridicamente perfetta, mancando il ‘filtro’ costituito dall’indirizzo legislativo del Parlamento.

In secondo luogo, una parte processuale attenta agli orientamenti della Suprema Corte potrebbe approfittare ingiustamente della situazione. Sarebbe sufficiente, infatti, decidere di far rientrare una questione all’interno della competenza del Conciliatore (ora del Giudice di pace) rinunciando, per esempio, ad una parte dell’ammontare del proprio credito, per far valere, almeno per equità, l’effetto diretto orizzontale di una direttiva non trasposta. Lo stesso varrebbe di fronte ad altri giudici, in caso di applicazione dell’art. 114 c. p. c. (pronuncia secondo equità a richiesta concorde delle parti).

Un altro giudice, infatti, dovendo attenersi rigorosamente ad interpretare le disposizioni normative nazionali e comunitarie dovrebbe escludere l’effetto diretto orizzontale della direttiva in questione. Con tutti gli effetti che ne derivano; ciò a scapito anche del principio della certezza del diritto (principio regolatore della materia più che mai, in tema di tutela dei consumatori).

La stessa Cassazione, peraltro, sembra non essere convinta della propria decisione, in quanto compensa le spese di giudizio tra le parti, ricorrendo “giusti motivi”.

Si potrebbe sostenere, quindi, che la Corte avrebbe potuto giustificare la decisione del Giudice conciliatore sulla base di altri argomenti, ad esempio legati ai mezzi di pagamento del corso venduto, o sull’art. 1372 c. c.

Oppure, ancora, avrebbe potuto tenere in considerazione solo le disposizioni nazionali sulla tutela del consumatore, come l’art. 18 ter della L. 7 giugno 1974, n. 216, sulle vendite a domicilio di valori mobiliari mediante sollecitazione al pubblico risparmio, o l’art. 8 della L. 2 gennaio 1991, n. 1 in tema di contratti di gestione dei patrimoni, oltre alle posizioni assunte in materia dalle associazioni di consumatori.