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L’esercizio unitario di funzioni a livello regionale in materia di trasporto pubblico locale con particolare riguardo all’adozione di standard tecnici di emissione e validazione dei titoli di viaggio in situazioni di integrazione modale e tariffaria.

 

 

di Federico Gustavo Pizzetti (*)

 

 

TAR Lazio, sez. I ter, 16 novembre 2001, n° 9514, Pres. Mastrocola, Est. Riggio, ATAC S.p.A. (avv. Tesauro) c. Regione Lazio (avv. Guarino, Bottino), e nei confronti del Comune di Roma (avv. Patriarca) e dell’ANCI (n.c.), della Metroferro S.p.A. (n.c.) e dell’URPL (n.c.)

 

 

(*) Il presente commento è in corso di pubblicazione su Il Foro Amministrativo, insieme alla rubrica ed alla massima

 

 

La sentenza in commento ha per oggetto il riparto delle funzioni amministrative fra la Regione e gli Enti locali in materia di trasporto pubblico locale, e la nozione di esercizio unitario di funzioni a livello regionale, con particolare riferimento alla facoltà di adottare standard per l’emissione e la validazione dei titoli di viaggio.

Per apprezzare la motivazione del Giudice amministrativo, che appare di particolare interesse e che è, nella sostanza, condivisibile, occorre esaminare da vicino come si articola la normativa nazionale e regionale (del Lazio) di riparto delle funzioni amministrative in tema di trasporto pubblico locale, alla luce dei nuovi principî e delle nuove policies che si stanno affermando in questo settore, anche sotto la spinta della Comunità europea[1].

Il punto di partenza è rappresentato dalla c.d. legge Bassanini I[2], la quale, all’art. 4, comma 4, lett. a), impegnava il Governo  provvedere, con i decreti legislativi di cui al precedente art. 1, a delegare alle Regioni i compiti di programmazione e amministrazione in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale[3].

Com’è noto, il «sistema delle leggi Bassanini» (costituito non solo dalla legge n° 59/1997, ma anche dalla legge n° 127/1997 e dalla legge n° 191/1998), fondandosi su macro-deleghe[4], ha dato origine ad un imponente complesso di decreti legislativi, fra i quali il più importante è da considerarsi, senz’altro, il D. Lgs. 112/1998[5].

Prima ancora di questo decreto delegato, tuttavia, anche in considerazione del particolare rilievo che i trasporti pubblici locali assumono rispetto alle esigenze delle collettività e del tessuto produttivo locale, il Governo aveva dato attuazione al citato art. 4, comma 4, lettera a), con il D. Lgs. 422/1997 recante «Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale», il quale costituisce, dunque, insieme ad pochi altri decreti legislativi[6], uno dei primi banchi di prova dell’attuazione del modello di «federalismo amministrativo»[7] ipotizzato dalla riforma Bassanini.

L’impianto del D. Lgs. 422/1997 può essere rapidamente (e sommariamente) sintetizzato, con riguardo al profilo che qui interessa, nei seguenti termini: ai sensi dell’art. 6, 1° comma, lo Stato ha delegato alle Regioni tutti i compiti in materia di programmazione dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale, non già compresi nelle materie di cui all’art. 117 della Costituzione (nel testo previgente[8]); a loro volta, ai sensi del successivo art. 7, 1° e 2° comma, le Regioni sono state obbligate a conferire ai Comuni ed alle Province, sulla base dei principi di sussidiarietà, completezza, adeguatezza e differenziazione, e con apposita legge di «puntuale individuazione», tutte quelle le funzioni e quei compiti che non richiedono l’«unitario esercizio» a livello regionale[9].

La Regione Lazio ha dato attuazione al D. Lgs. n° 442/1997, attraverso la L.r. n° 30/1998 ai sensi della quale la Regione ha ritagliato per sé un ruolo di normazione, programmazione e coordinamento in materia di trasporto pubblico locale; ha delegato alla Provincia funzioni e i compiti regionali che non richiedono l’esercizio unitario a livello regionale (stabilendone, inoltre, un’elencazione puntuale); ed ha conferito ai Comuni alcune funzioni, riguardanti, in prevalenza, la gestione dei servizi di linea urbani ed interurbani.

Giova, peraltro, ricordare che, a seguito dell’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n° 3 di riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, le Regioni si vedono riconosciuta una competenza legislativa esclusiva nella materia del trasporto pubblico locale[10], sicché esse potrebbero, in futuro, reintervenire a livello legislativo anche al di fuori del contesto del, e dei meccanismi e principî previsti dal, D. Lgs. n° 442/1997.

La ricostruzione, pur estremamente sintetica, dello schema normativo nel quale si colloca la decisione del Tar[11], va, peraltro, completata tenendo conto che il modello laziale di trasporto pubblico locale prevede la presenza, fin dal 1997, del consorzio «Metrebus», ovverosia di un sistema vòlto ad integrare i diversi vettori di trasporto presenti nella conurbazione di Roma, e più in generale sul territorio regionale, in una rete complessa ed estesa che comprende sia il trasporto urbano su gomma e su ferro, sia quello extraurbano su gomma e metropolitano, sia il sistema ferroviario.

Il modello di ripartizione delle funzioni in materia di trasporto pubblico locale fra Regione ed Enti locali sviluppato dalla Regione Lazio si articola, perciò, lungo tre direttrici: la prima punta a distinguere i compiti di programmazione e di regolazione da quelli di gestione, affidando i primi alla Regione ed i secondi alle Province ed ai Comuni e, all’interno di questi, sulla base di un ulteriore meccanismo di ripartizione, attribuendo all’Ente provinciale la generalità dei compiti gestori ed a quello comunale le funzioni specifiche limitate al trasporto urbano ed extraurbano.

La seconda direttrice si sviluppa attraverso forme di gestione del trasporto pubblico, individuate in base a contratti di servizio stipulati con l’Ente pubblico territoriale, che integrino il più possibile fra di loro i diversi vettori, dal ferro alla gomma, in bacini di utenza di ampiezza differente, dal conglomerato urbano alle sue ramificazioni a livello provinciale, fino ad arrivare all’utenza di un’intera Regione, in modo tale da fronteggiare le sfide che si aprono con la liberalizzazione del settore – che andrà a regime nel 2003, secondo quanto prevede il D. Lgs. 422/1997, come modificato dal D. Lgs. 400/1999 –  e le necessità, imposte dalla stessa normativa, di garantire una gestione improntata ai principî di economicità ed efficienza, con un saldo attivo fra costi e ricavi.

La terza direttrice è quella di introdurre degli strumenti di bigliettazione di «nuova generazione», particolarmente sofisticati, che consentano il monitoraggio del percorso compiuto su ciascun vettore dagli utenti che si servono dell’intermodalità, in maniera tale da rendere possibile il calcolo delle compensazioni monetarie fra un operatore e l’altro, elemento cruciale per il corretto funzionamento, sotto il profilo economico, di un sistema intermodale integrato.

Ed è all’interno di un contesto siffatto[12] che va apprezzata la sentenza che si commenta che ha calato il concetto (astratto) di «esercizio unitario» di funzioni a livello regionale in materia di trasporto pubblico, in una realtà (concreta) che vanta fra i suoi obiettivi la promozione di un elevato livello di integrazione fra i diversi vettori.

La presenza del sistema integrato «Metrebus», che coinvolge gestori diversi che operano dal livello comunale a quello regionale e che richiede non soltanto un’integrazione tariffaria, ma anche la predisposizione di strumenti di controllo dell’utenza riconoscibili da parte di tutti i vettori e che permettano il calcolo delle compensazioni fra i singoli operatori, è quel che – secondo il Giudice amministrativo – per un verso rende «ragionevole» l’esclusione della facoltà di adottare standard tecnici in materia di bigliettazione dal (sub-)conferimento agli Enti locali di funzioni regionali, come dimostra il fatto che la legge regionale non include questa facoltà nel catalogo delle funzioni conferite; e, per altro verso, ma per le medesime «ovvie ragioni» – sempre secondo l’espressione usata dal Tar – rende la regolamentazione in materia di bigliettazione una funzione che non può prescindere dall’unitario esercizio a livello regionale.

Tutto questo consente di individuare, nella trama della pronuncia che si annota, una ratio decidendi che può avere uno sviluppo non limitato alla sola esperienza laziale: ovvero che là dove sia presente un sistema regionale di trasporto pubblico nel suo complesso caratterizzato dalla ricerca di strumenti di integrazione modale fra i diversi vettori, la fissazione di standard tecnici in materia di emissione e validazione dei titoli di viaggio deve essere comunque considerata (anche se la legge regionale che ha operato il trasferimento di funzioni a favore di Comuni e Province non la menziona espressamente fra i compiti della Regione) alla stregua di una funzione che richiede l’unitario esercizio a livello regionale e che, dunque, non può, ai sensi dell’art. 7, comma 1 del D. Lgs. 422/1997, essere conferita dalla Regione agli Enti locali e da questi ultimi negoziata coi gestori, in sede di stipula dei contratti di servizio[13].

Il principio dell’«unitario esercizio» (a livello regionale) di funzioni amministrative ha accompagnato, al pari del principio di «sussidiarietà»[14], tutto il processo riformatore che ha investito l’ordinamento amministrativo italiano a partire dalle leggi Bassanini, fino ad arrivare alla riforma del Titolo V[15].

Esso si ritrova, infatti, vuoi nell’art. 4, comma 1 della L. n° 59/1997, ai sensi del quale le Regioni «conferiscono alle province, ai comuni e agli altri enti locali tutte le funzioni che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale»; vuoi, con identica formulazione, nell’art. 7 del D. Lgs. 422/1997; vuoi ancora, con diversa formulazione, nell’art. 3 del fondamentale D. Lgs. 112/1998 secondo il quale: «Ciascuna regione […] determina […] le funzioni che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale»; vuoi infine, con formulazione ancora differente, nel vigente art. 118, 1° comma Cost. in forza del quale: «Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato»[16].

Codeste, varie, formulazioni nelle quali si ritrova impiegato il principio dell’«unitario esercizio» testimoniano una complessa trasformazione del modello di riparto delle funzioni amministrative fra il centro e la periferia che ha permeato l’evoluzione ordinamentale e, da ultimo, costituzionale[17] del nostro Paese.

Com’è noto, infatti, fra le caratteristiche che valgono a contraddistinguere il «federalismo in salsa italiana»[18] c’è quella di non porre il relazione, nella divisione dei poteri[19] amministrativi, soltanto il livello statale e quello regionale di governo, ma di coinvolgere anche l’intero sistema delle Autonomie, verso il quale, anzi, si è storicamente e tradizionalmente sviluppato il «rapporto» del centro con la periferia[20]. Così, il principio dell’«esercizio unitario» delle funzioni a livello regionale ha assunto il ruolo di delicato punto di incontro e di equilibrio fra l’esigenza di evitare la dispersione a livello locale di funzioni che, per le loro caratteristiche, debbono essere esercitate ai livelli di governo superiori e quella, contrapposta, di impedire il riproporsi di fenomeni di «accentramento», questa volta a livello regionale[21] e non più statale, in grado di comprimere la vocazione, tipica degli Enti locali, di soggetti rappresentativi delle proprie comunità e «vicini» ai bisogni ed alle esigenze del cittadino[22].

Questa sorta di «tensione» fra lo Stato e le Regioni e fra queste ultime ed il sistema delle Autonomie, che ha accompagnato l’intero processo riformatore[23] fino all’approdo finale del conferimento della generalità delle funzioni amministrative ai Comuni di cui all’art. 118, 1° comma Cost., traspare, in controluce, nella diversità delle formulazioni che il legislatore delegante prima, quello delegato poi (sia nelle deleghe «di settore», come la n° 442/1997, sia nella delega «ampia» n° 112/1998) e quello costituzionale, infine, hanno impiegato a proposito dell’«unitario esercizio».

Così, è particolarmente significativo che nella legge n° 59/1997, e nei primi decreti delegati – come il n° 442/1997 – nella fase genetica[24] del processo di riforma, l’«unitario esercizio» sia impiegato all’interno di una formulazione costruita «in negativo» («non richiedono l’unitario esercizio») che consentiva di lasciare indeterminate le funzioni che «restavano» alle Regioni e di dover enumerare soltanto quelle che «passavano» a Comuni e Province; mentre già nel D. Lgs. 112/1998, a processo oramai avviato, si usa una formula opposta, articolata «in positivo» («richiedono l’unitario esercizio»), che obbligava le Regioni ad enumerare le funzioni che «restavano» in capo a loro, «passando» tutte le altre a Comuni e Province.

Questo «cambiamento di segno», da negativo in positivo, delle formulazioni legislative nelle quali viene impiegato l’«esercizio unitario» dà conto della costante evoluzione del modello di riparto delle funzioni amministrative fra centro e periferia, che man mano si è spinto verso il riconoscimento pieno degli Enti locali (la Provincia, ma soprattutto il Comune[25]) come destinatari finali della gran parte dei compiti amministrativi; riconoscimento che ha trovato compimento, attraverso un vero e proprio rovesciamento dell’intero schema[26], con la riforma costituzionale da ultimo entrata in vigore.

Infatti, mentre prima della riforma l’«esercizio unitario» serviva come strumento per «trattenere»[27] determinate funzioni al livello regionale (vuoi, in un primo tempo, enumerando quelle che «passavano» agli altri Enti locali, vuoi, in un secondo tempo, enumerando quelle che «restavano» alla Regione), con il nuovo art. 118 Cost. esso serve per «scorporare»[28] dal livello comunale quelle funzioni che, per le loro caratteristiche, debbono essere trasferite alle Città metropolitane, alle Province, alle Regioni o allo Stato.

Da ultimo, è possibile qui soltanto appena accennare, fornendo meri spunti di riflessione, al problema dei rapporti fra il principio[29] dell’«unitario esercizio» e quello della «sussidiarietà» (verticale). Se, come è stato ancora di recente autorevolmente sostenuto[30], il principio di sussidiarietà non ha natura sostanziale, ma solo procedurale, che non dice a chi spetta la funzione considerata, bensì quale ragionamento debba essere compiuto per individuare il soggetto titolare di tale funzione, allora il principio dell’«unitario esercizio», almeno nella formulazione adoperata nella legge n° 59/1997 e nei decreti delegati, non si pone in contrasto con, ma completa, quello della sussidiarietà.

Infatti, esso ha natura di principio sostanziale che vale a individuare un’area di funzioni amministrative che debbono essere riservate alla Regione; e, come anche l’art. 5 del Trattato Ce[31] prevede, il principio di sussidiarietà trova applicazione per ripartire fra i vari livelli di governo le funzioni che non sono riservate ad un livello dato. Tanto è vero che l’art. 4, comma 3 della legge n° 59/1997, in combinato disposto col comma 1 del medesimo articolo, stabilisce che il principio di sussidiarietà debba operare per conferire agli Enti locali le funzioni che non sono state riservate alla Regione.

Da questo punto di vista, forse più delicato è il rapporto fra il principio di sussidiarietà e quello dell’«esercizio unitario» nel nuovo dettato costituzionale[32]. Infatti, nell’art. 118 Cost. l’esercizio unitario non individua tanto un’area di funzioni amministrative che debbono essere riservate ad unico e determinato livello di governo (ad esempio, quello regionale), ma assume piuttosto la veste di uno strumento vòlto a trasferire fra molteplici livelli di governo (Città metropolitana, Provincia, Regione, Stato – tutti accomunati dal fatto di essere «superiori» rispetto al Comune) funzioni che, altrimenti, sarebbero affidate a quest’ultimo Ente locale. A riprova di ciò, valga l’osservazione, non marginale, che mentre nella legge si usa l’espressione «funzioni e compiti che richiedono l’esercizio unitario», individuandosi in tal modo un parametro «rigido» e «stabile», in Costituzione è adoperata la locuzione «per assicurare l’esercizio unitario delle funzioni», che pare individuare un parametro molto più «flessibile» e «dinamico».

In altre parole, se nel «sistema delle leggi Bassanini» il principio di sussidiarietà opera come strumento potente per procedere all’allocazione verticale, in modo dinamico, di funzioni amministrative all’Ente locale più «basso» e il principio dell’«unitario esercizio» come parametro per individuare, «automaticamente», un’area di funzioni da riservarsi ad un Ente determinato (ovvero, la Regione), nel nuovo Titolo V, l’area di funzioni riservate ad un dato Ente locale è individuata dalle «funzioni proprie» di cui all’art. 118, 2° comma (o, se si vuole, dalla generale attribuzione di funzioni al Comune di cui all’art. 118, 1° comma), mentre l’«unitario esercizio» assume piuttosto i connotati di strumento flessibile per allocare al livello più «alto» determinate funzioni.

In questa ottica, ma – lo si ripete – la tematica meriterebbe ben più approfondito sviluppo, il principio dell’«unitario esercizio» potrebbe anche porsi non come un «completamento» del principio di sussidiarietà, ma come un suo «antagonista».

 

 



[1] Il riferimento è alla Dir. CE/91/440, recepita in Italia con il D.P.R. 277/1998, nella quale si impegnano gli Stati membri a dare attuazione al principio della separazione fra soggetti titolari della proprietà delle reti di trasporto e i soggetti gestori di dette reti, che dovranno essere, a loro volta, privatizzate. Cfr. A. Alexis, Transports par fer et concurrence. Les principaux apports de la Directive 91/440, in Droit européenne des transports, 1993, 4, 499 ss. A livello europeo, occorre ricordare anche il Libro verde relativo all’impatto dei trasporti sull’ambiente (COM (92) 46), sul quale si v. G. Greco, D.U. Galetta, Trasporti terrestri e relativo servizio pubblico in Trattato di diritto amministrativo europeo a cura di M. Chiti e G. Greco, Milano, Giuffrè, 1998, p. 1243 s.

[2] La bibliografia sulla legge 15 marzo 1997, n° 59 è vastissima. Si v., in particolare, Aa.Vv., Le autonomie regionali e locali alla prova delle riforme. Interpretazione ed attuazione della legge n. 59/97, Milano, Giuffré, 1998; F. Rugge, Le leggi Bassanini: continuità e innovazioni del riformismo italiano, Bologna, Il Mulino, 1997; Aa. Vv., Commento alla legge 127/97 “Bassanini 2”, Rimini, Maggioli, 1998.

[3] Si v. L. Cici, Decentramento e riforma amministrativa – Il Trasporto e le attività economiche, in Giornale di Diritto amministrativo, 1997, 5, p. 418 s.

[4] Così Martines, Ruggeri, Salazar, Lineamenti di Diritto regionale, VI ed., Milano, Giuffrè, 2002, p. 220.

[5] Sul quale si v. per tutti l’ampio commentario curato da G. Falcon, con la collaborazione di M. Cammelli, F. Merloni, G. Pastori e L. Torchia, Lo Stato autonomista. Funzioni statali, regionali e locali nel decreto legislativo n. 112 del 1998 di attuazione della legge Bassanini n. 59 del 1997, Bologna, Il Mulino, 1998; si vedano anche i vari contributi pubblicati in Le istituzioni del federalismo. Regioni e governo locale, n° 4 del 1998.

[6] Il primo decreto delegato a vedere la luce, a neppure tre mesi dal conferimento della delega, grazie anche alla pressione esercitata da una concomitante iniziativa referendaria, è il D. Lgs. n° 143/1997 in materia di agricoltura e pesca, seguito dal D. Lgs. n° 422/1997 – di cui si tratta nel testo – dal D. Lgs. n° 469/1997 in materia di mercato del lavoro (sul quale cfr. C. Pinelli, Conferimento di funzioni a Regioni ed enti locali e riforme del mercato del lavoro, in Le Regioni, 1998, p. 47 s.); dal D. Lgs. 3/1998 relativo al riordino della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri in materia di spettacolo e dal D. Lgs. n° 32/1998 in materia di liberalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti.

[7] L’espressione «federalismo amministrativo» è generalmente invalsa nella dottrina italiana (si v., per es., la riflessione di L. Torchia, Regioni e «federalismo amministrativo», in Le Regioni, 2001, 2, 257 s.) per caratterizzare gli obiettivi del processo riformatore innescato dalle leggi Bassanini, anche in contrapposizione al blando regionalismo delineato in sede di Assemblea costituente, come ricorda E. De Marco, «Introduzione», in Problemi del Federalismo Giuffrè, Milano, 2001, p. 198.

[8] Com’è noto, l’art. 117 Cost. è stato riscritto dalla L. cost. n° 3/2001, di riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.

[9] Sull’attività normativa delle Regioni in materia di trasferimento a Comuni e Province di funzioni loro trasferite dallo Stato, soprattutto con riferimento al centrale D. Lgs. n° 112/1998, si v. P. D’Avena, Le leggi regionali in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, in Le Regioni, 1999, 597 e s.; Meloni, Le leggi regionali di attuazione del d. lgs. n. 112/1998, in Giornale di Diritto amministrativo, 2000, 1221 s.; G. Rolla e T. Groppi, L’ordinamento dei comuni e delle province, Milano, Giuffrè, 2000, p. 90 s.

[10] Il riformato art. 117 Cost. stabilisce, infatti, che in talune materie, enumerate al 2° comma, lo Stato ha potestà legislativa esclusiva, mentre in altre, indicate al 3° comma, spetta alle Regioni la potestà legislativa concorrente con quella Stato, che risulta limitata ai soli principî fondamentali della materia; ai sensi del 4° comma, infine, spetta alle Regioni la potestà legislativa in «ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato» (corsivo aggiunto). In particolare, la materia del trasporto pubblico locale non è prevista fra quelle di competenza esclusiva dello Stato, né pare possa essere fatta rientrare fra quelle di competenza concorrente Stato-Regioni, poiché l’art. 117, 3° comma Cost. si riferisce alle «grandi reti di trasporto e di navigazione». In forza del disposto dell’art. 117, 4° comma Cost., perciò, se ne deduce che la materia ricade nella competenza legislativa «esclusivo-residuale» delle Regioni.

[11] È appena il caso di osservare che la sentenza del Tar che si annota è stata pronunciata prima che la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione entrasse in vigore e dunque sulla base del sistema costituzionale di riparto delle funzioni legislative (fra Stato e Regioni) ed amministrative (fra Stato, Regioni e Autonomie locali) stabilito dal Costituente del 1948.

[12] L’evoluzione attuale del settore del trasporto pubblico ed il ruolo dell’Ente regionale in tale evoluzione sono stati, da ultimo, messi in risalto, partendo dalla esperienza concreta del Trentino Alto-Adige (ma le osservazioni conclusive hanno portata ben più generale) da F. Palermo, I trasporti e l’internazionalizzazione regionale. Linee di studio con particolare riguardo alla politica del trasporti della Provincia di Bolzano, in Le Regioni, 5, 2001, 1061 s., spec., per le conclusioni, 1090 s.

[13] Ad adiuvandum, il Tar non ha, inoltre, mancato di sottolineare come lo stesso D.Lgs. 422/1997 stabilisca che spetti alla Regione l’individuazione, nei piani triennali dei servizi di trasporto pubblico locale, di strumenti per l’integrazione modale e tariffaria, dovendosi intendere con questa espressione, secondo il Giudice amministrativo, non solo la fissazione dei parametri per il calcolo delle tariffe, ma anche la determinazione delle modalità tecniche per l’emissione e la validazione dei titoli di viaggio.

[14] La bibliografia, italiana e straniera, sul «principio di sussidiarietà» è praticamente sterminata. Per una riflessione recente sulla sussidiarietà orizzontale e verticale (con particolare riferimento alle autonomie funzionali, ma con un approfondito sguardo su tutto il processo riformatore della XIII Legislatura) si v. A. Poggi, Le autonomie funzionali «tra» sussidiarietà verticale e orizzontale, Giuffrè, Milano, 2001; cfr. anche  Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali. Esperienze a confronto, a cura di Rinella, Coen, Scarmiglia, Cedam, Padova, 1999.

[15] Per una visione d’insieme della riforma, si v. L. Elia, Introduzione, in La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, a cura di T. Groppi e M. Olivetti, Torino, Giappichelli, 2001, p. 7 s.

[16] Corsivi aggiunti.

[17] La riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione è stata vista come un necessario processo di stabilizzazione a livello costituzionale di quanto operato dalla riforma Bassanini a livello ordinamentale, da P. Bilancia, Verso un federalismo cooperativo?, in Problemi del Federalismo cit., p. 67 s.

[18] L’espressione è riportata in G. Pitruzzella, Sul «federalismo all’italiana» nel progetto di revisione costituzionale, in Le Regioni, 2000, 8.

[19] Cfr. G. Bognetti, La divisione dei poteri, II ed., Giuffrè, Milano, 2002.

[20] La caratteristica del federalizing process (nel senso di C. Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practice, New York, 1968) italiano di articolarsi non su due poli istituzionali dello Stato e delle Regioni, ma su un sistema multipolare, basato su soggetti istituzionali diversi è messa in risalto da G. Pitruzzella, Sul «federalismo all’italiana» nel progetto di revisione costituzionale, cit., 7 s.

[21] Sul rischio del centralismo amministrativo delle Regioni rispetto alle esigenze di flessibilità tipiche del municipalismo italiano, cfr. A. Manzella, Il percorso delle istituzioni, in Aa. Vv., Ritratto dell’Italia, a cura di S. Cassese, Bari, Laterza, 2001, p. 34 e 35.

[22] Sul piano normativo, si v. l’art. 3 del D. Lgs. 267/2000. Cfr. la ricostruzione del ruolo delle Regioni nel ridefinire i profili del sistema degli enti locali (alla luce del fatto che Comune rappresenta l’ente comunitario per eccellenza) svolta da G. Rolla, Evoluzione del sistema costituzionale delle autonomie territoriali e nuove relazioni tra i livelli istituzionali. Prospettive costituzionali e profili problematici, in Le Regioni, 2000, 6, p. 995 s. e spec. p. 1008 s.

[23] Cfr. Le autonomie territoriali nella riforma costituzionale, a cura di A. Ferrara, Milano, Giuffrè, 2001; La riforma dell’ordinamento regionale. Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione a cura di A. Ferrara e L.R. Sciumbata, Milano, Giuffrè, 2001; Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, in Il Foro Italiano, 2001, V, 185 s.; Dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale delle autonomie territoriali, Roma, LUISS, 2001; La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, cit.; Le autonomie territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale, a cura di Berti e De Martin, Milano, Giuffrè, 2001; Studi sulla riforma costituzionale. Itinerari e temi per l’innovazione costituzionale in Italia, a cura di Cervati, Panunzio, Ridola, Torino, Giappichelli, 2001.

[24] Così si esprime A. Pajno, L’attuazione del federalismo amministrativo, in Le Regioni, 2001, 667 s.

[25] Cfr. A. Corpaci, Revisione del Titolo V della parte II della Costituzione e sistema amministrativo, in corso di pubblicazione su Le Regioni, n° 6 del 2001 e G. Falcon, Modello e transizione nel nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione, ivi.

[26] Di rovesciamento «bottom up/top down» fra il sistema di riparto delle funzioni previsto dalle leggi Bassanini e dal nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione, parla, in particolare, G. Pastori, I rapporti fra Regioni ed enti locali nella recente riforma costituzionale, in Problemi del Federalismo, cit., p. 218 s.

[27] Cfr. G. Mor, Commento all’art. 3 del D. Lgs. 112/1998, in Lo Stato autonomista…, cit., p. 26.

[28] Cfr. M. Cammelli, Amministrazione (e interpreti) davanti al nuovo Titolo V della Costituzione, in corso di pubblicazione su Le Regioni, n° 6 del 2001.

[29] Per una riflessione sui «principi», ed in modo particolare quelli determinati o determinabili dalla legge, si v. V. Italia, Principi generali e principi determinati dalla legge, Milano, Giuffrè, 2000.

[30] Si v. la relazione tenuta da G.U. Rescigno, Stato sociale e principio di sussidiarietà, al Convegno Le Regioni tra riforma amministrativa e revisione costituzionale tenutosi a Genova il 25 e 26 gennaio 2002.

[31] Il riferimento al Trattato comunitario non è inconferente come, a prima vista, può apparire vuoi perché costituisce uno dei alti precedenti cui il legislatore, ordinario e costituzionale, si è ispirato, vuoi perché l’ordinamento comunitario, in forza dell’art. 117, 1° comma della Costituzione, nel nuovo testo, si integra nell’ordinamento nazionale (cfr. L. Torchia, I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, n°6/2001). Per un’ampia analisi del concetto di sussidiarietà a livello europeo, si v. G. de Búrca, Reappraising Subsidiarity’s Significance after Amsterdam, Harvard Jean Monnet Working Paper 7/1999,  Cambridge, Mass., Harvard University, 1999.

[32] Sul principio di sussidiarietà nel nuovo dettato costituzionale, si v. F. Pizzolato, Il principio di sussidiarietà, in La Repubblica delle autonomie…, cit., p. 151 s.