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Cardozo Electronic Law Bulletin
L’esercizio unitario di funzioni a livello
regionale in materia di trasporto pubblico locale con particolare riguardo
all’adozione di standard tecnici di emissione e validazione dei titoli di
viaggio in situazioni di integrazione modale e tariffaria.
di
Federico Gustavo Pizzetti (*)
TAR
Lazio, sez. I ter,
16 novembre 2001, n° 9514, Pres. Mastrocola, Est. Riggio, ATAC S.p.A. (avv. Tesauro) c. Regione Lazio (avv.
Guarino, Bottino), e nei confronti del Comune di Roma (avv. Patriarca) e
dell’ANCI (n.c.), della Metroferro S.p.A. (n.c.) e dell’URPL (n.c.)
(*) Il
presente commento è in corso di pubblicazione su Il Foro Amministrativo,
insieme alla rubrica ed alla massima
La sentenza in commento ha per oggetto il riparto
delle funzioni amministrative fra la Regione e gli Enti locali in materia di
trasporto pubblico locale, e la nozione di esercizio unitario di funzioni a
livello regionale, con particolare riferimento alla facoltà di adottare standard per l’emissione e la validazione
dei titoli di viaggio.
Per apprezzare la motivazione del Giudice
amministrativo, che appare di particolare interesse e che è, nella sostanza,
condivisibile, occorre esaminare da vicino come si articola la normativa
nazionale e regionale (del Lazio) di riparto delle funzioni amministrative in
tema di trasporto pubblico locale, alla luce dei nuovi principî e delle nuove policies che si stanno affermando in
questo settore, anche sotto la spinta della Comunità europea[1].
Il punto di partenza è rappresentato dalla c.d. legge Bassanini I[2],
la quale, all’art. 4, comma 4, lett. a), impegnava il Governo provvedere, con i decreti legislativi di cui
al precedente art. 1, a delegare alle Regioni i compiti di programmazione e
amministrazione in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse
regionale e locale[3].
Com’è noto, il «sistema delle leggi Bassanini» (costituito
non solo dalla legge n° 59/1997, ma anche dalla legge n° 127/1997 e dalla legge
n° 191/1998), fondandosi su macro-deleghe[4], ha dato origine ad un imponente
complesso di decreti legislativi, fra i quali il più importante è da
considerarsi, senz’altro, il D. Lgs. 112/1998[5].
Prima ancora di questo decreto delegato, tuttavia,
anche in considerazione del particolare rilievo che i trasporti pubblici locali
assumono rispetto alle esigenze delle collettività e del tessuto produttivo
locale, il Governo aveva dato attuazione al citato art. 4, comma 4, lettera a),
con il D. Lgs. 422/1997 recante «Conferimento alle regioni ed agli enti locali
di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale», il quale
costituisce, dunque, insieme ad pochi altri decreti legislativi[6],
uno dei primi banchi di prova dell’attuazione del modello di «federalismo
amministrativo»[7] ipotizzato
dalla riforma Bassanini.
L’impianto del D. Lgs. 422/1997 può essere
rapidamente (e sommariamente) sintetizzato, con riguardo al profilo che qui
interessa, nei seguenti termini: ai sensi dell’art. 6, 1° comma, lo Stato ha
delegato alle Regioni tutti i compiti in materia di programmazione dei servizi
di trasporto pubblico regionale e locale, non già compresi nelle materie di cui
all’art. 117 della Costituzione (nel testo previgente[8]);
a loro volta, ai sensi del successivo art. 7, 1° e 2° comma, le Regioni sono
state obbligate a conferire ai Comuni ed alle Province, sulla base dei principi
di sussidiarietà, completezza, adeguatezza e differenziazione, e con apposita
legge di «puntuale individuazione», tutte quelle le funzioni e quei compiti che
non richiedono l’«unitario esercizio»
a livello regionale[9].
La Regione Lazio ha dato attuazione al D. Lgs. n°
442/1997, attraverso la L.r. n° 30/1998 ai sensi della quale la Regione ha
ritagliato per sé un ruolo di normazione, programmazione e coordinamento in
materia di trasporto pubblico locale; ha delegato alla Provincia funzioni e i
compiti regionali che non richiedono l’esercizio unitario a livello regionale
(stabilendone, inoltre, un’elencazione puntuale); ed ha conferito ai Comuni alcune
funzioni, riguardanti, in prevalenza, la gestione dei servizi di linea urbani
ed interurbani.
Giova, peraltro, ricordare che, a seguito
dell’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n° 3 di
riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, le Regioni si vedono
riconosciuta una competenza legislativa esclusiva nella materia del trasporto
pubblico locale[10], sicché
esse potrebbero, in futuro, reintervenire a livello legislativo anche al di
fuori del contesto del, e dei meccanismi e principî previsti dal, D. Lgs. n°
442/1997.
La ricostruzione, pur estremamente sintetica,
dello schema normativo nel quale si colloca la decisione del Tar[11],
va, peraltro, completata tenendo conto che il modello laziale di trasporto
pubblico locale prevede la presenza, fin dal 1997, del consorzio «Metrebus», ovverosia
di un sistema vòlto ad integrare i diversi vettori di trasporto presenti nella
conurbazione di Roma, e più in generale sul territorio regionale, in una rete
complessa ed estesa che comprende sia il trasporto urbano su gomma e su ferro,
sia quello extraurbano su gomma e metropolitano, sia il sistema ferroviario.
Il modello di ripartizione delle funzioni in
materia di trasporto pubblico locale fra Regione ed Enti locali sviluppato
dalla Regione Lazio si articola, perciò, lungo tre direttrici: la prima punta a
distinguere i compiti di programmazione
e di regolazione da quelli di gestione, affidando i primi alla Regione
ed i secondi alle Province ed ai Comuni e, all’interno di questi, sulla base di
un ulteriore meccanismo di ripartizione, attribuendo all’Ente provinciale la
generalità dei compiti gestori ed a quello comunale le funzioni specifiche
limitate al trasporto urbano ed extraurbano.
La seconda direttrice si sviluppa attraverso forme
di gestione del trasporto pubblico, individuate in base a contratti di servizio
stipulati con l’Ente pubblico territoriale, che integrino il più possibile fra
di loro i diversi vettori, dal ferro alla gomma, in bacini di utenza di
ampiezza differente, dal conglomerato urbano alle sue ramificazioni a livello
provinciale, fino ad arrivare all’utenza di un’intera Regione, in modo tale da
fronteggiare le sfide che si aprono con la liberalizzazione del settore – che
andrà a regime nel 2003, secondo quanto prevede il D. Lgs. 422/1997, come
modificato dal D. Lgs. 400/1999 – e le
necessità, imposte dalla stessa normativa, di garantire una gestione improntata
ai principî di economicità ed efficienza, con un saldo attivo fra costi e
ricavi.
La terza direttrice è quella di introdurre degli
strumenti di bigliettazione di «nuova generazione», particolarmente
sofisticati, che consentano il monitoraggio del percorso compiuto su ciascun
vettore dagli utenti che si servono dell’intermodalità, in maniera tale da
rendere possibile il calcolo delle compensazioni monetarie fra un operatore e
l’altro, elemento cruciale per il corretto funzionamento, sotto il profilo
economico, di un sistema intermodale integrato.
Ed è all’interno di un contesto siffatto[12]
che va apprezzata la sentenza che si commenta che ha calato il concetto
(astratto) di «esercizio unitario» di funzioni a livello regionale in materia
di trasporto pubblico, in una realtà (concreta) che vanta fra i suoi obiettivi
la promozione di un elevato livello di integrazione fra i diversi vettori.
La presenza del sistema integrato «Metrebus», che
coinvolge gestori diversi che operano dal livello comunale a quello regionale e
che richiede non soltanto un’integrazione tariffaria, ma anche la
predisposizione di strumenti di controllo dell’utenza riconoscibili da parte di
tutti i vettori e che permettano il calcolo delle compensazioni fra i singoli operatori,
è quel che – secondo il Giudice amministrativo – per un verso rende «ragionevole» l’esclusione della facoltà
di adottare standard tecnici in
materia di bigliettazione dal (sub-)conferimento agli Enti locali di funzioni
regionali, come dimostra il fatto che la legge regionale non include questa
facoltà nel catalogo delle funzioni conferite; e, per altro verso, ma per le
medesime «ovvie ragioni» – sempre secondo l’espressione usata dal Tar – rende
la regolamentazione in materia di bigliettazione una funzione che non può
prescindere dall’unitario esercizio a
livello regionale.
Tutto questo consente di individuare, nella trama
della pronuncia che si annota, una ratio
decidendi che può avere uno sviluppo non limitato alla sola esperienza
laziale: ovvero che là dove sia presente un sistema regionale di trasporto
pubblico nel suo complesso caratterizzato dalla ricerca di strumenti di integrazione modale fra i diversi vettori, la fissazione di standard tecnici in materia di emissione e validazione dei titoli
di viaggio deve essere comunque considerata (anche se la legge regionale che ha
operato il trasferimento di funzioni a favore di Comuni e Province non la
menziona espressamente fra i compiti della Regione) alla stregua di una
funzione che richiede l’unitario esercizio a livello regionale e che, dunque,
non può, ai sensi dell’art. 7, comma 1 del D. Lgs. 422/1997, essere conferita
dalla Regione agli Enti locali e da questi ultimi negoziata coi gestori, in
sede di stipula dei contratti di servizio[13].
Il principio dell’«unitario esercizio» (a livello
regionale) di funzioni amministrative ha accompagnato, al pari del principio di
«sussidiarietà»[14], tutto il
processo riformatore che ha investito l’ordinamento amministrativo italiano a
partire dalle leggi Bassanini, fino
ad arrivare alla riforma del Titolo V[15].
Esso si ritrova, infatti, vuoi nell’art. 4, comma
1 della L. n° 59/1997, ai sensi del quale le Regioni «conferiscono alle
province, ai comuni e agli altri enti locali tutte le funzioni che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale»; vuoi, con identica
formulazione, nell’art. 7 del D. Lgs. 422/1997; vuoi ancora, con diversa
formulazione, nell’art. 3 del fondamentale D. Lgs. 112/1998 secondo il quale:
«Ciascuna regione […] determina […] le funzioni che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale»; vuoi infine,
con formulazione ancora differente, nel vigente art. 118, 1° comma Cost. in
forza del quale: «Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo
che, per assicurarne l’esercizio unitario,
siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato»[16].
Codeste, varie, formulazioni nelle quali si
ritrova impiegato il principio dell’«unitario esercizio» testimoniano una
complessa trasformazione del modello di riparto delle funzioni amministrative
fra il centro e la periferia che ha permeato l’evoluzione ordinamentale e, da
ultimo, costituzionale[17]
del nostro Paese.
Com’è noto, infatti, fra le caratteristiche che
valgono a contraddistinguere il «federalismo in salsa italiana»[18]
c’è quella di non porre il relazione, nella divisione dei poteri[19]
amministrativi, soltanto il livello statale e quello regionale di governo, ma
di coinvolgere anche l’intero sistema delle Autonomie, verso il quale, anzi, si
è storicamente e tradizionalmente sviluppato il «rapporto» del centro con la
periferia[20]. Così, il
principio dell’«esercizio unitario» delle funzioni a livello regionale ha
assunto il ruolo di delicato punto di incontro e di equilibrio fra l’esigenza
di evitare la dispersione a livello locale di funzioni che, per le loro
caratteristiche, debbono essere esercitate ai livelli di governo superiori e
quella, contrapposta, di impedire il riproporsi di fenomeni di «accentramento»,
questa volta a livello regionale[21]
e non più statale, in grado di comprimere la vocazione, tipica degli Enti
locali, di soggetti rappresentativi delle proprie comunità e «vicini» ai
bisogni ed alle esigenze del cittadino[22].
Questa sorta di «tensione» fra lo Stato e le
Regioni e fra queste ultime ed il sistema delle Autonomie, che ha accompagnato
l’intero processo riformatore[23]
fino all’approdo finale del conferimento della generalità delle funzioni
amministrative ai Comuni di cui all’art. 118, 1° comma Cost., traspare, in
controluce, nella diversità delle formulazioni che il legislatore delegante
prima, quello delegato poi (sia nelle deleghe «di settore», come la n°
442/1997, sia nella delega «ampia» n° 112/1998) e quello costituzionale,
infine, hanno impiegato a proposito dell’«unitario esercizio».
Così, è particolarmente significativo che nella
legge n° 59/1997, e nei primi decreti delegati – come il n° 442/1997 – nella
fase genetica[24] del
processo di riforma, l’«unitario esercizio» sia impiegato all’interno di una
formulazione costruita «in negativo» («non
richiedono l’unitario esercizio») che consentiva di lasciare indeterminate le funzioni che «restavano»
alle Regioni e di dover enumerare soltanto
quelle che «passavano» a Comuni e Province; mentre già nel D. Lgs. 112/1998, a
processo oramai avviato, si usa una formula opposta, articolata «in positivo»
(«richiedono l’unitario esercizio»),
che obbligava le Regioni ad enumerare le
funzioni che «restavano» in capo a loro, «passando» tutte le altre a Comuni e
Province.
Questo «cambiamento di segno», da negativo in
positivo, delle formulazioni legislative nelle quali viene impiegato
l’«esercizio unitario» dà conto della costante evoluzione del modello di
riparto delle funzioni amministrative fra centro e periferia, che man mano si è
spinto verso il riconoscimento pieno degli Enti locali (la Provincia, ma
soprattutto il Comune[25])
come destinatari finali della gran parte dei compiti amministrativi; riconoscimento
che ha trovato compimento, attraverso un vero e proprio rovesciamento dell’intero schema[26],
con la riforma costituzionale da ultimo entrata in vigore.
Infatti, mentre prima della riforma l’«esercizio
unitario» serviva come strumento per «trattenere»[27]
determinate funzioni al livello regionale (vuoi, in un primo tempo, enumerando
quelle che «passavano» agli altri Enti locali, vuoi, in un secondo tempo,
enumerando quelle che «restavano» alla Regione), con il nuovo art. 118 Cost.
esso serve per «scorporare»[28]
dal livello comunale quelle funzioni che, per le loro caratteristiche, debbono
essere trasferite alle Città metropolitane, alle Province, alle Regioni o allo
Stato.
Da ultimo, è possibile qui soltanto appena
accennare, fornendo meri spunti di riflessione, al problema dei rapporti fra il
principio[29]
dell’«unitario esercizio» e quello della «sussidiarietà» (verticale). Se, come
è stato ancora di recente autorevolmente sostenuto[30],
il principio di sussidiarietà non ha natura sostanziale, ma solo procedurale,
che non dice a chi spetta la funzione considerata, bensì quale ragionamento
debba essere compiuto per individuare il soggetto titolare di tale funzione,
allora il principio dell’«unitario esercizio», almeno nella formulazione
adoperata nella legge n° 59/1997 e nei decreti delegati, non si pone in
contrasto con, ma completa, quello della sussidiarietà.
Infatti, esso ha natura di principio sostanziale che vale a individuare
un’area di funzioni amministrative che debbono essere riservate alla Regione;
e, come anche l’art. 5 del Trattato Ce[31]
prevede, il principio di sussidiarietà trova applicazione per ripartire fra i vari
livelli di governo le funzioni che non sono riservate ad un livello dato. Tanto
è vero che l’art. 4, comma 3 della legge n° 59/1997, in combinato disposto col
comma 1 del medesimo articolo, stabilisce che il principio di sussidiarietà
debba operare per conferire agli Enti locali le funzioni che non sono state
riservate alla Regione.
Da questo punto di vista, forse più delicato è il
rapporto fra il principio di sussidiarietà e quello dell’«esercizio unitario»
nel nuovo dettato costituzionale[32].
Infatti, nell’art. 118 Cost. l’esercizio unitario non individua tanto un’area
di funzioni amministrative che debbono essere riservate ad unico e determinato
livello di governo (ad esempio, quello regionale), ma assume piuttosto la veste
di uno strumento vòlto a trasferire
fra molteplici livelli di governo
(Città metropolitana, Provincia, Regione, Stato – tutti accomunati dal fatto di
essere «superiori» rispetto al Comune) funzioni che, altrimenti, sarebbero
affidate a quest’ultimo Ente locale. A riprova di ciò, valga l’osservazione,
non marginale, che mentre nella legge si usa l’espressione «funzioni e compiti
che richiedono l’esercizio unitario»,
individuandosi in tal modo un parametro «rigido» e «stabile», in Costituzione è
adoperata la locuzione «per assicurare
l’esercizio unitario delle funzioni», che pare individuare un parametro molto
più «flessibile» e «dinamico».
In altre parole, se nel «sistema delle leggi Bassanini» il principio di
sussidiarietà opera come strumento potente per procedere all’allocazione
verticale, in modo dinamico, di funzioni amministrative all’Ente locale più «basso» e il principio dell’«unitario
esercizio» come parametro per individuare, «automaticamente», un’area di
funzioni da riservarsi ad un Ente determinato (ovvero, la Regione), nel nuovo
Titolo V, l’area di funzioni riservate ad un dato Ente locale è individuata
dalle «funzioni proprie» di cui all’art. 118, 2° comma (o, se si vuole, dalla
generale attribuzione di funzioni al Comune di cui all’art. 118, 1° comma),
mentre l’«unitario esercizio» assume piuttosto i connotati di strumento
flessibile per allocare al livello più «alto»
determinate funzioni.
In questa ottica, ma – lo si ripete – la tematica
meriterebbe ben più approfondito sviluppo, il principio dell’«unitario
esercizio» potrebbe anche porsi non come un «completamento» del principio di sussidiarietà, ma come un suo «antagonista».