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I conflitti tra i poteri dello Stato

13. - In data 18 novembre 1995 si sono costituiti in giudizio anche il Presidente della Repubblica e il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentati e difesi dall'Avvocato generale dello Stato, per chiedere che il ricorso venga dichiarato inammissibile o comunque infondato.

Premesso che il ricorso ha sollevato «due diversi e distinti conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato» - uno contro il Senato della Repubblica, l'altro contro il Presidente della Repubblica e il Presidente del Consiglio dei ministri - si chiede, quanto al secondo, «una nuova valutazione della ricorrenza di tutti i requisiti soggettivi e oggettivi del conflitto sollevato», osservando che «il potere di nomina dei ministri non esprime un potere proprio del Presidente della Repubblica»: con la controfirma è il Presidente del Consiglio dei ministri che assume ogni responsabilità, non solo politica, ma anche giuridica, del provvedimento.

Atteso che il ricorrente lamenta la lesione delle attribuzioni garantite al Ministro di grazia e giustizia dagli artt. 107 e 110 della Costituzione, si osserva che il provvedimento impugnato «realizza ed esaurisce i suoi effetti in termini puramente soggettivi», senza provocare «alcuna menomazione delle attribuzioni dell'organo», per cui non può formare oggetto di conflitto.

Quanto ai presupposti soggettivi, all'atto della proposizione del secondo ricorso il ricorrente non rivestiva più la carica di Ministro di grazia e giustizia e non aveva pertanto legittimazione a sollevare conflitto né a «proporre alcunché a nome e nell'interesse di quel potere dello Stato».

«Né il ricorrente potrebbe sostenere che, tuttavia, egli rivestiva la carica di Ministro di grazia e giustizia quando ha presentato il primo ricorso»: questo, infatti, diretto soltanto nei confronti del Senato della Repubblica, è stato «correttamente ed opportunamente ritenuto» dalla Corte compreso nel secondo, i cui effetti è da escludere che «possano, in qualche modo, retroagire alla presentazione del primo ricorso», almeno per quanto riguarda il conflitto elevato a seguito del decreto del Presidente della Repubblica.

«Del tutto destituita di fondamento in fatto e in diritto» è infine la tesi del ricorrente secondo cui egli «conserverebbe comunque la carica di ministro, pur senza le funzioni proprie di titolare del Ministero di grazia e giustizia». E comunque, in ogni caso, «atteso che la denunciata menomazione delle attribuzioni costituzionali riguarda in modo esclusivo proprio quelle del Ministro di grazia e giustizia», «nessun altro ministro può ritenersi legittimato a sollevare conflitto» per la tutela delle medesime. Ne consegue che al ricorrente «manca altresì titolo per proseguire il giudizio».

Nel merito, si osserva che la questione riguarda due diversi profili: a) l'ammissibilità della sfiducia individuale; b) l'ammissibilità della medesima nei confronti del Ministro di grazia e giustizia, in relazione alle attribuzioni a lui specificamente attribuite dalla Costituzione.

Quanto al primo profilo si osserva che il Costituente, pur introducendo la forma di governo parlamentare, «ha poi lasciato tale forma aperta a diverse opzioni e a possibili diverse soluzioni», per consentire «una adattabilità nel tempo alle concrete esigenze del naturale sviluppo della società civile e politica». In tale contesto, il costante rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento «non può che valere tanto per il Governo nel suo insieme, quanto per i singoli ministri».

Quanto alla circostanza che il regolamento del Senato, a differenza di quello della Camera dei deputati, non prevede la mozione di sfiducia individuale, si rammenta che il Senato ne ha tuttavia riconosciuto l'ammissibilità sin dal 1984.

Osservato, in fatto, che «non risponde al vero che la mozione approvata dal Senato riguardi esclusivamente» le attribuzioni del Ministro di grazia e giustizia e, in diritto, che le medesime non possono risultare insindacabili, si osserva che «le funzioni attribuite dalla Carta costituzionale al Ministro di grazia e giustizia non sono diverse, per natura e finalità, da quelle che le norme ordinarie attribuiscono ad ogni ministro nel settore di competenza»: la ragione della specifica previsione costituzionale consiste nell'obiettivo di delimitare la sfera di competenza del Governo rispetto a quella del Consiglio superiore della magistratura.

Rilevato, poi, che, in sede di conflitto tra poteri, non sono sindacabili «le ragioni per le quali l'altro potere sia stato esercitato», si deduce, in ordine al provvedimento di conferimento dell'incarico ad interim ed ai connessi atti, che: 1) è «assurda» la tesi secondo la quale un ministro, privato dell'incarico a suo tempo attribuito, resti tuttavia ministro, pur senza il conferimento di un altro incarico; 2) la pronuncia di sfiducia comporta l'obbligo delle dimissioni; 3) la necessità dell'intervento del Presidente della Repubblica o del Presidente del Consiglio dei ministri può ben presentarsi di fronte ad inerzie o mancati adempimenti di obblighi costituzionali, come nel caso di mancate dimissioni; 4) il decreto impugnato contiene «quel provvedimento di accertamento che è divenuta contro legge la permanenza nell'incarico e quel conseguente provvedimento di sostituzione» dei quali il ricorrente nega la sussistenza.

Le ultime difese

14. - In data 28 novembre 1995 la difesa del Senato della Repubblica ha depositato una ulteriore memoria, nella quale si sostiene che, ferma la responsabilità collegiale dei ministri nei confronti delle Camere, il principio della responsabilità politica solidale non può valere nel caso in cui un ministro operi in contrasto con il Governo.

Affermato che il fondamento del voto di sfiducia individuale, con il conseguente obbligo del ministro sfiduciato di presentare le dimissioni, deriva dal «principio che contraddistingue il regime parlamentare, quello cioè della responsabilità politica del Governo e dei singoli ministri nei confronti del Parlamento», si rileva che «in Senato si è formata una ormai non contestabile prassi nel senso dell'ammissibilità della sfiducia al singolo ministro», che si configura come interpretazione della disciplina costituzionale. Si osserva, tra l'altro, che, mentre la fiducia al Governo non può che essere unica, poiché investe il programma, la sfiducia individuale può essere necessaria proprio per garantire il rispetto del programma governativo.

Rammentato che il principio espresso dall'art. 95 della Costituzione «non limita in alcun modo la responsabilità del singolo Ministro alla responsabilità giuridica», si rileva che, con la mozione di sfiducia individuale, il Senato ha espresso un giudizio politico sull'operato del ricorrente. D'altronde «è impensabile che l'attribuzione di specifiche competenze costituzionali al Ministro di grazia e giustizia valga a renderlo irresponsabile politicamente del suo operato».

Le censure del ricorrente sarebbero inammissibili anche «per la parte in cui tendono a censurare il contenuto di un atto politico espresso da un organo parlamentare».

Nel contempo si ribadiscono le considerazioni, già presenti nell'atto di costituzione, secondo le quali il dott. Mancuso ha sollevato conflitto in una qualità - e cioè quella di ministro - che alla data della proposizione del ricorso non aveva più.

Si insiste, infine, sulla legittimità della proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e dell'atto del Presidente della Repubblica di nomina del nuovo Ministro della giustizia, a fronte del mancato adempimento dell'obbligo di dimissioni dell'organo colpito dalla sfiducia.

15.- Sempre in data 28 novembre 1995 anche la difesa del ricorrente ha presentato una memoria per insistere nelle richieste già formulate.

Premesso, in fatto, un resoconto dettagliato dell'attività relativa alle iniziative legislative assunte dal dott. Mancuso come titolare del Ministero di grazia e giustizia, si ribadisce, in diritto, che «nessun dubbio può residuare in ordine alla legitimatio ad processum e alla legitimatio ad causam del Ministro di grazia e giustizia», in considerazione della sua peculiare posizione costituzionale, ex artt. 107 e 110 della Costituzione.

Precisato che «il conflitto involge la falsa applicazione degli artt. 94 e 95 della Costituzione da cui discende la lesione delle attribuzioni di cui agli artt. 107 e 110 della Costituzione» si osserva - quanto alle eccezioni di inammissibilità, irricevibilità ed improcedibilità sollevate dalla Camera e dal Senato - che «così argomentando le Camere finiscono con il confondere due fasi distinte delle procedure in esame», quella della verifica dei requisiti soggettivi e oggettivi e quella della ammissibilità, confondendo «il possesso dei requisiti con la legittimazione al conflitto».

Ad avviso del ricorrente, il giudizio sui requisiti circa l'ammissibilità del conflitto va considerato nel contesto della presentazione di due ricorsi, uno precedente e uno successivo al voto sulla mozione di sfiducia, e nei quali la continuità stessa della procedura e l'identità di motivi eliminavano ogni dubbio sul possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi richiesti per accedere a questo tipo di procedure.

D'altra parte, l'assunto della difesa del Senato «secondo il quale l'atto costituzionale lesivo delle competenze o delle attribuzioni di un altro organo costituzionale, non potrebbe, salvo ipotesi limite, considerarsi inesistente ma solo illegittimo», «conduce a conseguenze inaccettabili proprio nelle fattispecie più gravi (cioè quando un potere viene spogliato sostanzialmente e formalmente delle attribuzioni costituzionali)».

Quanto alla tesi, sostenuta dall'Avvocatura generale, secondo la quale la lamentata menomazione sarebbe solo conseguenziale alla sostituzione nella titolarità dell'organo, si osserva che, stando al tenore dell'ordinanza di ammissibilità, «il conflitto non è fondato sulla incidenza soggettiva (nella persona del Ministro dott. Mancuso) degli atti impugnati (in particolare del decreto del Presidente della Repubblica), ma è stato sollevato in relazione ad atti e comportamenti che invadono nella sostanza e nella forma le attribuzioni costituzionali che spettano al Ministro Guardasigilli».

Circa la sfiducia individuale, se ne ribadisce l'inammissibilità, anche alla luce dei lavori preparatori della Costituzione, anche perché «la formalizzazione di un rapporto fiduciario Parlamento-ministro, incidendo sulla distribuzione della sovranità, modificherebbe la forma di governo», ponendo in dubbio «non soltanto la supremazia del Presidente del Consiglio dei ministri, ma anche quella del Consiglio dei Ministri».

D'altro canto, se il Parlamento non ha votato alcuna fiducia al singolo ministro, non si vede come si possa poi procedere a troncare un rapporto che non si è mai formato.

Comunque, anche se si potesse ipotizzare l'ammissibilità dell'istituto, «la mozione di sfiducia ha come sua funzione tipica quella di censurare soltanto le deviazioni dall'indirizzo politico su cui il rapporto fiduciario si era instaurato».

Nella specie, invece, «tale istituto è stato impiegato per censurare la legittimità di atti che il Ministro ha posto in essere nell'esercizio di una funzione amministrativa a lui attribuita dalla Carta costituzionale» non in quanto componente del Governo, quanto, piuttosto, come organo monocratico posto al vertice del dicastero della giustizia, con manifesto sviamento nell'esercizio del potere.

Invero, piuttosto che trattarsi di una mozione di sfiducia individuale, si sarebbe trattato di una «mozione di censura» che «non determina alcun obbligo di dimissioni».

Rilevato poi che una eventuale incompatibilità tra l'indirizzo politico dell'intero Governo e l'azione di un singolo componente del Consiglio dei ministri va risolta all'interno di quest'ultimo, specialmente attraverso iniziative e poteri del Presidente del Consiglio, si contesta, in punto di fatto, che «sia sorto un effettivo conflitto tra l'indirizzo politico del Governo e quello perseguito dal Ministro Guardasigilli», stante la consapevole approvazione delle iniziative da parte del Presidente del Consiglio e stante il fatto che egli non avrebbe «mai portato tale (eventuale e solo ipotetico) conflitto all'attenzione della collegialità del Governo».

Ricordato che «la legittimità dei provvedimenti assunti dal Ministro Mancuso è stata ampiamente confermata dai Giudici del TAR di Milano», si nega, sempre in punto di fatto, con un dettagliato resoconto, la fondatezza del rilievo secondo cui il Ministro non avrebbe «assunto immediate iniziative per il recupero della funzionalità del servizio giustizia», dirigendosi esclusivamente verso «iniziative che hanno determinato condizioni di conflittualità».

Quanto agli effetti della mozione di sfiducia votata dal Senato, si ribadisce che la stessa non comporta l'obbligo di dimettersi. Comunque il ministro non si è dimesso; né può ipotizzarsi una sua automatica decadenza.

In conclusione, secondo la memoria, il decreto del Presidente della Repubblica, nel disporre la sostituzione del Ministro di grazia e giustizia, si basa su di un presupposto erroneamente dato per certo, il cui mancato verificarsi determina la nullità del dispositivo, producendo «l'anomalo effetto della presenza contemporanea di due Ministri nello stesso dicastero», e comunque l'effetto che «il Ministro Mancuso, pur spogliato delle funzioni di Guardasigilli, in conseguenza del decreto e dell'assunzione delle stesse funzioni da parte del Presidente Dini, ha mantenuto la qualifica di Ministro, che non gli è stata tolta e non ha volontariamente messo nelle mani del Presidente della Repubblica», e che gli dà «piena legittimazione ad agire in questa sede».

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