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2. I caratteri essenziali della nuova normativa

Proprio il modo attraverso il quale si è giunti ad approvare la legge n.43, e le varie spinte e controspinte che intorno ad essa si sono manifestate in ordine ai diversi nodi prima messi in evidenza, spiegano la obbiettiva complessità di questa normativa 1, i cui aspetti essenziali -fermo restando che la durata della legislatura regionale resta fissata in cinque anni2 -sono sintetizzabili nel modo che segue.

a) I quattro quinti dei consiglieri assegnati a ciascuna regione è eletto sulla base di liste provinciali concorrenti, secondo le disposizioni contenute nella legge 17 febbraio 1968, n. 108 e successive modificazioni (art. 1, comma 2 della l. n.43 del 1995). b) Un quinto dei consiglieri assegnati a ciascuna regione è eletto con sistema maggioritario, sulla base di liste regionali concorrenti che devono contenere non meno della metà dei candidati da eleggere (art. 1, comma 3 e 5, l.n.43 )3 e il cui capolista, come è ben detto in una pubblicazione del Ministero dell'Interno, col suo nome e cognome riportato sulla scheda "costituisce uno degli elementi identificativi della lista regionale sulla scheda elettorale, e segnala il candidato "designato" dalle liste collegate a ricoprire la carica di presidente della giunta"4. c) Ciascuna lista provinciale deve a pena di nullità essere collegata con una lista regionale e più liste provinciali possono collegarsi alla medesima lista regionale, con la conseguenza che quest'ultima potrà essere contrassegnata sia con un simbolo unico che con il simbolo di tutte le liste collegate (art. 1 coma 8 e 9, l. n. 43). A sua volta ciascuna lista regionale deve, a pena di nullità, essere accompagnata dalla dichiarazione di collegamento con almeno un gruppo di liste provinciali presentate in non meno della metà delle province della regione (art. 1 comma 3, l.n.43). d) La votazione avviene su un'unica scheda e in un unico turno. La scheda elettorale reca, entro un apposito rettangolo, il contrassegno di ciascuna lista provinciale , affiancato da una riga riservata all'eventuale voto di preferenza. Alla destra è riportato il nome e cognome del capolista della lista regionale collegata, insieme al contrassegno (o ai contrassegni) che caratterizzano la lista regionale. Se alla lista regionale sono collegate più liste provinciali, i simboli di queste, inseriti in singoli rettangoli, sono collocati in un rettangolo più ampio nel quale è scritto il nome e il cognome del capolista della lista regionale con i relativi simboli (art. 2 ,l n. 43). e) L'elettore può esprimere due voti. Il primo per una delle liste provinciali, eventualmente dando anche la propria preferenza a favore di uno dei candidati della lista stessa. Il secondo può essere espresso per una delle liste regionali, eventualmente anche non collegata alla lista provinciale da lui prescelta (si ha dunque la possibilità di esprimere anche un voto "disgiunto": art. 2, l. n. 43). Qualora l'elettore esprima il suo voto soltanto per una lista provinciale il voto si intende validamente espresso anche a favore della lista regionale collegata. Peraltro nulla dice la legge sul caso in cui l'elettore esprima il suo voto solo a favore di una lista regionale e del suo capolista, il che significa che in questo caso il voto ha valore solo per la lista regionale e non concorre all'assegnazione dei seggi riservati alla quota proporzionale (art. 2, l n.43). In altri termini, non è possibile votare solo per l'assegnazione della quota proporzionale (rinunciando quindi a esprimere un voto a favore di una o di un'altra lista regionale e cioè, più realisticamente, a favore dell'uno o dell'altro capolista- candidato presidente), mentre è possibile votare solo per la lista regionale (e dunque solo per un capolista-candidato presidente), rinunciando a esprimere il voto per la attribuzione dei seggi riservati alla quota proporzionale5. f) Per quanto riguarda la distribuzione dei seggi, occorre distinguere fra i seggi da assegnare nella quota proporzionale e quelli da attribuire nella quota maggioritaria. f1) Per quanto attiene all'attribuzione dei seggi della quota proporzionale, va innanzitutto ricordato che possono concorrere alla distribuzione dei seggi solo le liste che ottengano, singolarmente, un numero di voti validi pari al 3% dei voti espressi in tutta la regione per la quota proporzionale, ovvero che siano collegate con una lista regionale che abbia ottenuto almeno il 5% dei voti a livello regionale. "Tutti i seggi non assegnati a quoziente intero nelle circoscrizioni provinciali sono attribuiti a livello regionale sulla base dei "resti". Si calcola un "quoziente regionale", dividendo il totale dei voti residui per il numero complessivo dei seggi da attribuire. Si assegnano poi a ogni gruppo politico tanti seggi residui in corrispondenza dei quozienti regionali interamente raggiunti; e qualora dopo questa operazione rimanga ancora qualche seggio da assegnare, è attribuito, nell'ordine alle liste che si sono avvicinate maggiormente a conseguire un quoziente regionale intero. I seggi conquistati da ciascuna lista sono poi restituiti alle singole circoscrizioni, secondo l'ordine di approssimazione di ciascun resto circoscrizionale al rispettivo quoziente6". Infine ciascun seggio è assegnato al candidato che nella lista della circoscrizione ha ottenuto il maggior numero di preferenze. f2) Per quanto riguarda invece l' attribuzione dei seggi della quota maggioritaria, è necessario verificare quale sia la lista regionale (e il capolista ) che abbia ottenuto il maggior numero di voti. Poiché per il quinto dei seggi assegnati alla quota maggioritaria, il metodo adottato è quello dello scrutinio maggioritario di lista a turno unico, in virtù del quale risulta vincente la lista che abbia ottenuto anche un solo voto in più delle altre, la individuazione della lista vincitrice è fatta tenendo conto unicamente dei voti riportati da ciascuna lista (e da ciascun capolista) nell' ambito regionale, risultando vincente quella che ottiene il maggior numero di voti rispetto alle altre. Identificata la lista ( e il capolista) che ha ottenuto il maggior numero di voti, si procede all'assegnazione dei seggi ai candidati della lista vincitrice, mentre tutti i candidati delle altre liste, capilista compresi, sono comunque esclusi dal Consiglio regionale, a meno che non si siano presentati come candidati nella quota proporzionale e siano stati eletti, come tali, in una circoscrizione. E' infatti possibile la contemporanea presentazione di un candidato sia nella lista regionale per la quota maggioritaria sia in una lista circoscrizionale per la quota proporzionale, ma è escluso in ogni caso che chi si presenta solo in una lista regionale che risulti sconfitta possa entrare in Consiglio regionale7. Per contro è nello spirito della legge che il capolista della lista regionale che risulta vincitrice assuma la veste di Presidente designato e riceva implicitamente dal corpo elettorale un mandato a governare che "politicamente" vincola il Consiglio regionale, al quale tuttavia continua a spettare l'elezione del Presidente e della Giunta in forza dell' art. 122 Cost. f3) Con riferimento ai seggi da assegnare nella quota maggioritaria si può porre poi il problema dell'eventuale "premio all'opposizione", nel caso in cui le liste provinciali collegate con la lista regionale vincente abbiano già raggiunto il 50% dei seggi nella quota proporzionale8: dispone l'art. 3 comma 3 che l'Ufficio centrale regionale "qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provinciali collegate alla lista regionale" vincente "abbiano conseguito una percentuale di seggi pari o superiore al 50 per cento dei seggi assegnati al consiglio, proclama eletti i primi candidati compresi nella lista regionale fino alla concorrenza del 10 per cento dei seggi assegnati al Consiglio; i restanti seggi da attribuire ai sensi del presente comma sono ripartiti tra i gruppi di liste provinciali non collegate alla lista regionale" vincente. f4) Per contro, per garantire la "stabilità" della maggioranza, il numero dei seggi spettanti alla lista ( o alle liste) collegate con la lista regionale vincente e col suo capolista può essere aumentato al di là dei seggi assegnati nella stessa quota maggioritaria, aumentando anche il numero dei membri del Consiglio regionale. La legge prevede infatti che comunque chi vince abbia diritto ad avere almeno il 55% dei seggi in Consiglio e ove questa soglia non sia raggiunta sommando i seggi conquistati dalle liste provinciali collegate con quella vincente e i seggi della quota maggioritaria, allora i seggi attribuiti verranno aumentati del numero necessario ad assicurare alle liste (provinciali e regionale) e al capolista vincenti la fissata soglia del 55% dei consiglieri9. Nel caso poi in cui la lista regionale vincente abbia superato il 40 % dei voti popolari, allora il numero dei seggi conquistati deve raggiungere comunque almeno la soglia "massima" di stabilità fissata dalla legge nel 60% dei seggi. Se questa soglia non è raggiunta sommando i seggi già conquistati nella quota proporzionale con quelli della quota maggioritaria, il numero dei consiglieri è integrato con seggi "aggiuntivi" sino a garantire alle liste e al capolista vincenti di raggiungere la soglia del 60% dei seggi10. Nel caso, invece, in cui le liste provinciali collegate alla lista regionale vincente abbiano già ottenuto nella quota proporzionale il 40% dei seggi, verranno assegnati tutti e soltanto i seggi della quota maggioritaria (essendo infatti così già raggiunto il 60% dei seggi, soglia che la legge ritiene il limite raggiunto il quale non scatta il premio di maggioranza)11. Neppure nel caso in cui la lista regionale vincente sia rimasta al di sotto del 40 % dei voti ma abbia già ottenuto, sommando insieme i seggi conquistati dalle liste collegate nel proporzionale e i seggi della quota maggioritaria, un numero di seggi pari o superiore al 55% di quelli attribuiti al Consiglio regionale12, potrà scattare alcun premio di maggioranza (e quindi alcun aumento del numero dei consiglieri)13. g) Per quanto riguarda poi gli aspetti più direttamente connessi alla forma di governo, oltre al ruolo che la legge assegna al capolista della lista regionale14, prevedendo che il suo nome e cognome appaia sulla scheda accanto ai simboli della lista regionale e di quelle circoscrizionali con questa collegata, merita sottolineare che la legge prevede all'art. 8 che se "nel corso di ventiquattro mesi il rapporto fiduciario tra consiglio e giunta è comunque posto in crisi, il quinquennio di durata in carica del consiglio regionale è ridotto a un biennio". E' questa una disposizione introdotta come emendamento aggiuntivo proposto dalla Commissione durante il dibattito in Aula e preso in esame durante la seduta del 20 febbraio 1995. Il relatore Tatarella, nell'illustrare all'Assemblea il contenuto dell'emendamento proposto, dopo aver dato atto all'on. Elia di averlo formulato, precisa che "abbiamo fatto riferimento alla durata in carica del consiglio perché lo fa la legge ordinaria; in tal modo siamo sfuggiti a tutti i dubbi di costituzionalità circa l'introduzione della norma"15: rinviando al punto 3.6 b) per una più dettagliata riflessione critica, ci si limita qui a rilevare che forse nulla meglio di questa dichiarazione sottolinea l'intento del legislatore di superare i vincoli costituzionali pur senza modificare la Costituzione. h) Infine, per quanto riguarda la disciplina della campagna elettorale16, si ritiene opportuno avanzare due osservazioni. Innanzitutto, che la normativa è sostanzialmente ricalcata più sul modello adottato per Camera e Senato che non su quello a suo tempo adottato per le elezioni comunali e provinciali17. Essa, cioè, mira più a porre limiti alle spese sostenibili e alle attività che possono essere svolte che non a garantire semplicemente "trasparenza" nelle spese compiute e "parità" di condizioni (soprattutto economiche) per l'accesso dei candidati ai mezzi di informazione18. In secondo luogo, che essa consente una soglia di spesa più alta a chi si candida nelle liste circoscrizionali e concorre alla quota proporzionale dei seggi rispetto ai candidati delle liste maggioritarie regionali, prevedendo un trattamento "speciale" solo per il capolista, l'unico candidato che non deve porre a carico della propria soglia di spesa anche le spese che i partiti sostengano in suo favore. Nel suo complesso si tratta di disciplina che, specialmente per quanto riguarda il diverso trattamento previsto per i diversi "tipi" di candidati, consente di cogliere bene, e da un punto di vista singolarmente "efficace", che per questa legge esistono diverse "categorie" di candidati, mentre ovviamente, almeno sul piano formale, non possono poi esistere diverse categorie di consiglieri.

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1 Un'esposizione dettagliata e chiara di questa normativa è in S. Sicardi, La nuova, cit. 43-44 ; cfr. anche le osservazioni che su questa stessa normativa sono contenute in A. Di Giovine e S.Sicardi, Sistema , cit., 245 ss.. Più sintetica e, almeno sul punto degli eventuali "premi di maggioranza", troppo limitata al solo caso in cui il premio sia dato per raggiungere il 55% dei seggi, e quindi la "soglia minima della stabilità" ,trascurando il caso nel quale può essere attribuito il premio anche per raggiungere il 60% dei seggi del Consiglio, è l'esposizione di F.PIZZETTI, Commento , cit., 410 ss.. 2 Come sottolinea giustamente S.Sicardi, La nuova, cit., nota 14, su questo punto "non si è affermata l'impostazione che mirava, analogamente che per le Province e i Comuni, a ridurre a quattro anni la durata normale dei Consigli regionali". Va detto peraltro che pochi hanno dato il giusto rilievo a questo aspetto, che segna , su un aspetto apparentemente marginale, una ulteriore divaricazione fra i diversi sistemi elettorali (ovviamente intendendo questa espressione in senso latissimo) e soprattutto al fatto che l'aver rotto l'omogeneità nella durata delle legislature comunali, provinciali e regionali potrà tradursi in futuro in una rottura (non si può dire quanto voluta) della tendenziale omologazione delle regioni ai comuni e alle province per accentuare invece piuttosto l'omologazione fra Assemblee parlamentari e Consigli regionali. Ma soprattutto sarà importante vedere quali potranno essere sul funzionamento del sistema politico a livello comunale, provinciale e regionale le conseguenze di questa divaricazione delle scadenze elettorali. 3 Dispone la legge (art.3, comma quinto) che qualora "alla lista spettino più posti di quanti siano i suoi candidati, i seggi residui sono ripartiti tra i gruppi di liste provinciali collegati alla lista regionale". 4 Cfr. MINISTERO DELL'INTERNO, DIREZIONE CENTRALE PER I SERVIZI ELETTORALI, Elezioni regionali 23 aprile 1995, paper. E' da notare che la legge prevedeva all'art.1, sesto comma che in "ogni lista regionale e provinciale nessun dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati; in caso di quoziente frazionario si procede all'arrotondamento all'unità più vicina". La Corte costituzionale con sentenza n. 422 del 6-12 settembre 1995 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale, per violazione del principio di eguaglianza, dell'art. 5, secondo comma, ultimo periodo, della l. 25-3-1993 n. 81, secondo cui "nelle liste dei candidati nessuno dei due sessi può essere di norma raprresentato in misura superiore ai due terzi"". In applicazione dell'art. 27 della l. 11-3-1953 n. 87, la dichiarazione d'illegittimità costituzionale è stata estesa a varie altre norme, fra le quali anche l' appena riportato art. 1, sesto comma, della legge n. 43. Già prima della sentenza citata, si era espressa crticamente sulla questione delle "quote" riservate alle donne G. BRUNELLI, L'alterazione del concetto di rappresentanza, in Dir. e soc., 1994, 563 ss. 5 E' questo un aspetto della legge che lascia assai perplessi, giacché, posto che, come è stato messo in evidenza anche in sede di dibattito parlamentare dall'on. Elia (cfr. Atti Camera, I Commissione, seduta del 13 febbraio) è nella "filosofia" stessa della legge che l'elettore possa esprimere un doppio voto, il fatto che non sia possibile "non votare" per una lista regionale e per il suo capolista si traduce in una oggettiva limitazione della libertà dell'elettore. Cfr. su questo punto anche quanto osservato in A. DI GIOVINE- S. SICARDI, Sistema ,cit., cui adde A. ROCCELLA, paper inedito, che fa anche notare come la necessità di "un collegamento tra ciascuna lista provinciale ed una (ed una sola) lista regionale"non rende "possibile per un partito politico partecipare alla competizione elettorale per le elezioni del Consiglio regionale limitatamente all' assegnazione dei seggi in una o più circoscrizioni provinciali". 6 Cr. Ministero degli Interni, Elezioni regionali, op. loc. cit. 7 Anche nell'ipotesi, che si prenderà in esame subito dopo, nella quale scatti il c.d. "premio di opposizione" e una parte dei seggi riservata alla quota maggioritaria debba essere assegnata non alla lista vincitrice ma alla (o alle ) opposizione, risulteranno eletti fra i candidati delle liste sconfitte non quelli che si sono presentati nelle liste regionali, ma quelli che hanno ottenuto i migliori risultati fra i non eletti direttamente nelle circoscrizioni. Tutto questo fa sì che, al contrario di quanto accade per comuni e province, i capilista delle liste sconfitte non entrano di diritto nel Consiglio regionale, ma anzi ne sono pregiudizialmente esclusi. 8 Caso questo che, nelle elezioni dell'aprile 1995, si è verificato in Umbria, dove la lista e il capolista vincente hanno ottenuto il 59,9% dei voti, conquistando 15 seggi su 30 nella quota proporzionale e ottenendo quindi solo 3 dei sei consiglieri assegnati alla quota maggioritaria, mentre gli altri sono andati alla coalizione costituita da FI-PP-CCD-AN-UUM-CPA, ma più precisamente 2 a candidati presentatisi nelle liste provinciali di FI-PP e 1 a un candidato presentatosi in una lista provinciale del CCD. Si è verificato inoltre in Basilicata, dove la lista vincente ha ottenuto il 54,7% dei voti popolari, 15 seggi nella quota proporzionale sui 30 assegnati al Consiglio e quindi ha ottenuto nella quota maggioritaria soltanto 3 seggi mentre degli altri 3, 2 sono andati alla coalizione di FI-PP-CCD-AN (e precisamente 1 a FI-PP e 1 al CCD), mentre il terzo è andato a Rifondazione comunista. Non si è verificato invece in Emilia-Romagna, dove la lista vincente si è attestata al 53,8% dei voti ma ha ottenuto nella quota proporzionale solo 24 seggi sui 50 assegnati al Consiglio regionale e ha conquistato quindi l'intera quota maggioritaria pari a 10 seggi. Né è avvenuto in Toscana, dove i vincitori col 50,1% hanno conquistato nella quota proporzionale 23 seggi sui 50 assegnati al Consiglio e hanno ottenuto quindi l'intera quota maggioritaria di 10 seggi. Egualmente non si è verificato nelle Marche, regione nella quale la lista regionale vincente ha ottenuto il 51,5 % dei voti popolari ma solo 18 seggi nella quota proporzionale rispetto ai 40 assegnati al Consiglio e ha conquistato quindi l'intera quota maggioritaria di 8 seggi. Questi dati sono frutto di una "rielaborazione" di quelli contenuti in MINISTERO DEGLI INTERNI, DIREZIONE CENTRALE DEI SERVIZI ELETTORALI, Elezioni regionali, cit. 9 Questo meccanismo è scattato in Veneto, ove la coalizione vincente ha ottenuto il 38,2% dei voti e ha ottenuto quattro seggi di "premio" per raggiungere la soglia del 55% dei seggi, facendo aumentare il Consiglio regionale da 60 a 64 seggi. Questi dati, come quelli delle tre note seguenti sono tratti da A.Di Giovine- S. Sicardi, Sistema, cit., 252. 10 Questo meccanismo è scattato in Lombardia, dove la coalizione vincente ha ottenuto il 41% dei voti ma non ha raggiunto il 60% dei seggi e dunque il Consiglio è stato integrato con 10 consiglieri in più passando da 80 a 90; in Liguria: 42% i voti popolari, 5 consiglieri di "premio", il Consiglio aumentato da 40 a 45; in Lazio: 48,2% i voti popolari, 2 i consiglieri di "premio", il Consiglio da 60 a 62; in Puglia: 49,9% i voti popolari, 2 i consiglieri di "premio", il Consiglio da 60 a 62; in Calabria: 44,3%i voti popolari, 2 i consiglieri di "premio", il Consiglio da 40 a 42. 11 E' quanto è avvenuto in Basilicata, in Emilia-Romagna, in Toscana, in Umbria, nelle Marche, in Abruzzo, in Molise e in Campania. In queste regioni le percentuali della lista regionale vincente sono oscillate da un massimo del 54,7% in Basilicata e del 53,8% dell'Emilia-Romagna fino a un minimo del 47,9 in Campania, ma le liste e i capilista vincenti, sommando i seggi conquistati nel proporzionale con l'intera quota maggioritaria, hanno ottenuto o superato il 60% dei seggi del Consiglio, e quindi non è scattato alcun premio di maggioranza . Anzi -come si è detto- in alcuni casi, Umbria e in Basilicata, essendosi raggiunta nella quota proporzionale la soglia del 50% dei seggi, si è addirittura dimezzato il numero dei seggi attribuiti nella quota maggioritaria. 12 E' quanto è avvenuto in Piemonte, dove le liste e il capolista vincente hanno ottenuto il 39,7% dei voti, ma sommando i seggi conquistati nel proporzionale con l'intera quota maggioritaria hanno ottenuto 33 seggi su 60, impedendo quindi che scattasse il premio di maggioranza. 13 Non sembra quindi del tutto esatto quanto affermato da G.Mor, Editoriale, cit., 223, secondo cui dei due voti a disposizione dell'elettore "il più rilevante è il voto per la lista regionale, perchè determina gli equilibri di forza". Non meno rilevante ci sembra, invero, il peso dei voti conquistati dalle liste provinciali: il meccanismo della legge, infatti, fa sì che anche questi voti possano concorrere a definire sia se la quota maggioritaria venga assegnata interamente o per metà, sia a far scattare o meno l'eventuale premio di maggioranza (attraverso la nomina di consiglieri aggiuntivi) e l'eventuale premio di opposizione (attraverso l'assegnazione a questa di metà dei seggi non attribuiti alla quota maggioritaria). 14 In proposito si fa presente che almeno nella prima attuazione della legge in tutte le regioni è stato eletto il capolista della lista regionale risultata vincitrice. Non sono certo mancate in molte regioni tensioni anche forti all'interno delle coalizioni risultate vittoriose, manifestatesi sia nella formazione della Giunta che nell' elezione degli organi consiliari (emblematico in questo senso il caso del Piemonte, regione nella quale è stata necessaria una seconda seduta del Consiglio per eleggere il suo Presidente, nessun consigliere avendo raggiunto il quorum necessario malgrado che la coalizione vincitrice disponesse abbondantemente del numero di voti richiesto dallo Statuto). In nessuna regione però vi è stata una difficoltà "palese" a eleggere il presidente della Giunta. 15 Cfr. Atti Parlamentari, Camera dei Deputati, seduta del 22 febbraio. 16 Merita ricordare che tra i quattro impegni programmatici del governo Dini, oltre all'indizione delle elezioni regionali, vi era quello di garantire la c.d. "par condicio", in forza di regole che garantissero una competizione politica ed elettorale rispettosa dei diritti delle diverse parti politiche e, soprattutto, della possibilità per i cittadini di valutare con parità di condizioni le diverse proposte politiche in gioco. E' evidente che in un contesto di questo genere anche le norme sulla campagna elettorale introdotte nella legge regionale assumono un particolare interesse. Di recente, in argomento, è uscito il libro di E. BETTINELLI, Par condicio. Regole opinioni, fatti, Torino, 1995. 17 Fa questa stessa osservazione S. Sicardi, La nuova , cit., 44. 18 E' questa una disciplina che, specialmente se applicata a competizioni elettorali a dimensione territoriale "vasta" quale è quella regionale (o anche quella "circoscrizionale"), può creare oggettive difficoltà di "conoscibilità" per i candidati e i partiti più "nuovi" o meno "noti". Tenendo conto che nelle elezoni del 23 aprile 1995 i voti validi per la quota maggioritaria sono stati quasi quattro milioni in più di quelli per la quota proporzionale, è stato osservato che è plausibile supporre che la par condicio , impedendo in pratica "la ricognizione delle qualità e delle caratteristiche dei candidati e, al limite, la loro individuazione, abbia spinto gli elettori a non pronunciarsi al riguardo" (O. VITALI, Regionali: radiografia di un verdetto agrodolce, in Ideazione, 1995, n.5, 96)