Franco PIZZETTI



FEDERALISMO, REGIONALISMO E RIFORMA DELLO STATO


(alcuni criteri metodologici sul federalismo e il regionalismo; esame dei progetti di riforma in materia di Regioni presentati o discussi negli ultimi tre anni )


Indice:

Avvertenza
Premessa
Parte I
  1. Federalismo come concetto polivalente
  2. Federalismo come concetto polivalente: continua
  3. Prime conclusioni sull'analisi svolta
Parte II


  1. La situazione Italiana
    1. Il sistema costituzionale
    2. I diversi modelli
      1. Il modello elaborato dalla commissione bicamerale
      2. Il modello "Miglio"
      3. Il modello del "Comitato Speroni"
      4. Il modello "Maroni"
  • Qualche riflessione finale










  • AVVERTENZA

    Il testo riproduce parzialmente il contenuto di una Relazione svolta il 28 novembre 1994.
    All' elaborato originario sono state aggiunte informazioni e riflessioni legate anche alle vicende successive alla presentazione di alcuni progetti di riforma (progetto Miglio, progetto Speroni, conclusioni della Commissione Maroni). Va sottolineato però che, per ciascuna proposta, i testi e i documenti presi qui in considerazione sono sempre quelli che per primi sono stati resi pubblici. Ne consegue che il progetto della Lega esaminato è più sintetico e parzialmente diverso dal disegno di legge costituzionale successivamente presentato alla Camera dei deputati dai parlamentari leghisti il 18 gennaio 1995 (primo firmatario l'on. Speroni) e che il progetto Miglio qui considerato è certo più breve e schematico di quello successivamente esposto dallo stesso Senatore nel convegno di Milano del 17 dicembre 1994.
    Il motivo per il quale si è preferito far riferimento al testo presentato all'Assemblea di Genova del 6 dicembre 1994, per la proposta leghista, e alla sintesi pubblicata sulla rivista Cuore & Critica del dicembre 1994, per il progetto Miglio, consiste nel fatto che quelli sono i documenti sui quali si è immediatamente accesa la discussione nello scorcio dell'anno appena trascorso. I successivi più ampi testi sono invece rimasti oggettivamente "marginali", in quanto presentati quando ormai la vicenda politica italiana, in seguito alla crisi del governo Berlusconi e alla formazione del governo Dini, era entrata in una fase diversa da quella che aveva caratterizzato i mesi precedenti. E mentre fino al dicembre 1994 il tema delle riforme costituzionali o comunque ordinamentali sembrava essere oggettivamente "centrale" nel dibattito politico e istituzionale, nella nuova fase apertasi con la crisi di governo questo tema è rimasto più sullo sfondo: il che spiega, appunto, perché i testi e i progetti, anche più elaborati, presentati dopo l'apertura della crisi di governo hanno ottenuto assai minore attenzione.
    Il tenore complessivo del testo qui pubblicato ha mantenuto, tuttavia, la forma di una relazione di lavoro, e come tale va giudicato.
    Una rielaborazione assai ampliata di questo stesso studio è peraltro in corso di pubblicazione sotto la forma di dispensa per gli studenti del corso di diritto regionale della Facoltà di Giurisprudenza di Torino.

    PREMESSA


    Il percorso dell'indagine

    Questa indagine si svolge secondo uno schema che è opportuno esplicitare subito.

    Nella prima parte, essa cerca di indicare: a) i diversi aspetti che occorre tenere presente quando si parla di federalismo; b) alcuni criteri di orientamento che possono essere utilmente adottati come parametri per valutare in concreto i caratteri di un ordinamento esistente o di un progetto di riforma proposto.
    Poiché non è possibile dare una definizione univoca di federalismo pare meglio e più utile cercare di individuare quali sono gli elementi da prendere in considerazione quando, come è accaduto in Italia, si discute di una possibile evoluzione in senso federale di un ordinamento. Solo in questo modo, infatti, è possibile orientare la discussione secondo modalità che, facendo uso di una terminologia e di un sistema concettuale di riferimento comuni, permettano di confrontare in modo utile le diverse posizioni.


    Successivamente, nella seconda parte, si prendono in esame alcune delle principali proposte che, in questo ultimo periodo, sono state avanzate nel dibattito italiano con la pretesa di indicare modelli definiti di riforma dello Stato.

    -Il primo modello al quale si fa riferimento è quello proposto dalla Commissione Bicamerale per le Riforme Istituzionali istituita nella scorsa legislatura.

    -Il secondo è quello della Lega Nord, così come presentato nella Assemblea federale tenutasi a Genova il 6 novembre 1994.

    -Il terzo è quello della cosiddetta "Costituzione federale" elaborato dal sen. MIGLIO, così come egli lo espone nei dibattiti di questi giorni ( il modello di Miglio, ufficialmente presentato a Milano il 17 dicembre 1994, è stato precedentemente pubblicato, peraltro in forma sintetica, in "CUORE E CRITICA", dicembre 1994).

    -Il quarto è quello del Comitato Speroni, come esposto nel Comunicato dell'Ufficio Stampa del Ministero del 15 novembre 1994 e come contenuto nel testo ufficialmente presentato dallo stesso Ministro il 21 dicembre 1994.

    -Il quinto , qui come modello della Commissione Maroni, è quello intorno al quale ha lavorato un Comitato di studio per la riforma delle Regioni e delle autonomie locali istituito nel luglio 1994 presso il Ministero degli Interni, col compito di proporre modifiche organiche, e a Costituzione invariata, della legislazione in materia di autonomie locali.
    La Commissione Maroni non ha formalmente concluso i propri lavori né ha presentato un documento ufficiale. Essa si è limitata a esporre nella seduta plenaria del 21 dicembre i risultati ai quali era giunta a quella data.
    Occorre, peraltro, dire che in quella seduta si è dovuto prendere atto del forte contrasto esistente, anche all'interno della stessa Commissione, fra un orientamento favorevole a un rafforzamento delle Regioni ed una posizione caratterizzata dalla volontà di mantenere una rigida separazione fra Regioni da un lato e Comuni e Province dall'altro. Ed è proprio l' esistenza di questo contrasto che non ha consentito l' approvazione di una proposta organica, malgrado che il sottocomitato tecnico appositamente costituito avesse elaborato un ampio e articolato insieme di proposizioni normative.


    PARTE PRIMA


    1. Federalismo come concetto polivalente
    2. Federalismo come concetto polivalente: continua
    3. Prime conclusioni sull'analisi svolta







    I diversi elementi in gioco nel federalismo



    1. Federalismo come concetto polivalente:


    -La formazione degli organi dello Stato "centrale"
    -Il potere dei "soggetti periferici" di darsi un proprio ordinamento
    -La ripartizione delle competenze legislative
    -La ripartizione delle competenze e l'organizzazione degli apparati amministrativi
    -Il sistema finanziario e fiscale

    Come si è detto, non è possibile dare una definizione univoca di Stato Federale.
    Per semplificare, e per comodità di esposizione, possiamo convenire che vi sono alcune categorie di analisi comunque applicabili a qualunque ordinamento, purché questo preveda un "soggetto" centrale titolare di competenze estese su tutto il territorio e una pluralità di "soggetti" a competenza territoriale limitata.
    - Un primo aspetto (o categoria) di grande importanza, riguarda la forma di governo del "soggetto" centrale.

    E', cioè, assai importante sapere in che misura i soggetti a competenza territoriale limitata - sia che si chiamino Stati, Regioni, Lander, o in altro modo - incidono sull'organizzazione centrale dello Stato e, soprattutto, sulla formazione dei suoi organi costituzionali.
    La rilevanza di questo aspetto si basa sul fatto che un'organizzazione centrale dello Stato eletta da tutto il corpo elettorale del Paese si fonda su una rappresentanza di tipo nazionale ed incentiva perciò il formarsi di un sistema di partiti secondo logiche, anche organizzative, a carattere nazionale.
    Al contrario, una forte incidenza nella formazione degli organi centrali di soggetti istituzionali a competenza territorialmente limitata (e quindi a rappresentanza territoriale limitata) spinge facilmente all' emergere di rappresentanze politiche frazionate. Articolazione che può giungere sino a casi estremi come avverrebbe nel caso di un governo direttoriale "alla maniera di Miglio", nell'ambito del quale il governatore della Padania concorrerebbe col governatore del Centro (o dell' Etruria) e con quello del Sud (o del Meridione o di Mediterranea) a formare il governo nazionale, sotto la presidenza di un Presidente eletto da tutto il popolo italiano.
    - Un secondo elemento, che può consentire diverse valutazioni rispetto ai differenti ordinamenti , riguarda come vengono organizzati i "soggetti" a competenza territoriale limitata.
    Anche su questo piano si possono registrare differenze assai rilevanti:

    - in alcuni ordinamenti, la Costituzione dello Stato centrale (di solito ma non necessariamente della "Federazione") prevede che gli Stati membri si organizzino come ritengono più opportuno ( possano definire cioè, con la loro Costituzione o con le loro leggi statali, la loro forma di governo);

    - in altri casi, lo Stato centrale (meglio: la Costituzione dello Stato centrale) impone agli Stati membri o alle Regioni ( ovvero, per usare la nostra terminologia : ai "soggetti" a competenza territoriale limitata) un modello uniforme .

    - in altri casi ancora, e sono i più numerosi, coesistono insieme elementi di uniformità imposti dalla Costituzione "centrale" o dallo Stato "centrale" a tutti i "soggetti" a competenza territoriale limitata, ed elementi di potenziale difformità, rimessi all'autonomia normativa propria dei singoli "soggetti".
    Volendo esemplificare si può immaginare, ad un estremo, un contesto normativo come quello italiano vigente, secondo il quale le Regioni "devono avere tutte un Consiglio Regionale, un Presidente della Giunta Regionale, una Giunta Regionale eletta dal Consiglio Regionale, una stessa legge elettorale regionale". Oppure, al contrario, e all' estremo opposto, si può ipotizzare un sistema che consenta alle Regioni di darsi la legge elettorale che vogliono e la forma di governo che esse ritengono più opportuna.
    Pur essendo chiaro che queste sono "estremizzazioni semplificate" (peraltro riferibili a norme in vigore o a modifiche effettivamente proposte) è del tutto evidente che i vari modelli possibili sono fra loro molto diversi e, per certi aspetti, persino antitetici.

    - Un terzo aspetto importante riguarda, nei casi in cui i "soggetti" periferici hanno anche un potere legislativo, il modo col quale è distribuita la competenza legislativa fra il legislatore "centrale" e gli altri .
    Anche su questo terreno, possono esservi modelli tra di loro molto diversi:

    A.
    - in alcuni casi, lo Stato centrale ha competenza legislativa soltanto su certe materie (quelle "enumerate"), mentre gli Stati membri hanno la competenza legislativa residua (e quindi hanno la generalità della competenza al di fuori delle materie "enumerate" attribuite allo Stato Centrale);

    - in altri casi, si può avere il modello opposto: "enumerate" le materie di competenza degli Stati membri (o dei "soggetti" ad ambito territoriale limitato) e "generale", invece, la competenza legislativa dello Stato centrale.
    Ed è evidente che, malgrado il ruolo comunque "forte" che lo Stato centrale ha assunto nell'ultimo secolo, quale che fosse il modello di partenza, resta fermo che l'uno e l'altro modello sono fra loro opposti. Del resto non a caso il "rovesciamento" del criterio di distribuzione delle materie fra Stato e Regioni è stato considerato come l' elemento "forte" del progetto che, sulla scia delle proposte già presentate nella X legislatura, la Commissione Bicamerale per le riforme istituzionali ha elaborato nella scorsa legislatura.
    B.

    - possono esservi casi nei quali lo Stato centrale, oltre alla propria competenza legislativa (generale o in materie enumerate, importa poco), ha anche la possibilità di stabilire elementi uniformanti che vincolano i legislatori "periferici" .

    E' evidente che, quanto più lo Stato centrale ha il potere di individuare e imporre elementi uniformanti, tanto più il modello complessivo tende ad essere di tipo centralistico e, comunque, fortemente omogeneo.
    Si colloca del resto in questo contesto il caso italiano, nella parte in cui l'art. 117 Cost. prevede che nelle materie di competenza regionale lo Stato detti, con le leggi cornice, principi fondamentali che si impongono a tutti i legislatori regionali.


    - Un quarto elemento rilevante riguarda la ripartizione e l ' attribuzione delle competenze amministrative.
    A.
    - alcuni ordinamenti sono ispirati al criterio della più rigida separazione di competenze fra lo Stato centrale e gli altri "soggetti".
    Si applica cioè il principio secondo il quale ciascun ente per dare attuazione alle proprie leggi ha la propria amministrazione, senza che l'uno possa incidere sulle modalità organizzative o l'attività funzionale dell'amministrazione dell'altro. (In questo senso è organizzato il sistema statunitense, ma anche, sostanzialmente quello svizzero);
    - altri ordinamenti, invece, sono ispirati al principio della integrazione delle competenze amministrative (e quindi anche delle amministrazioni) dei diversi "soggetti" (così, sostanzialmente, il caso italiano e quello spagnolo);
    - altri ordinamenti, ancora, prevedono che l'amministrazione dei "soggetti" periferici abbia competenza anche per l'attuazione delle leggi dello Stato centrale (in questo senso, sostanzialmente, il sistema tedesco).

    B.
    Ancora più complesso, poi, può essere il quadro delle modalità di ripartizione delle competenze amministrative, se si tiene conto anche di come sono distribuiti, fra lo Stato centrale e i diversi "soggetti", i poteri in ordine alla disciplina delle modalità di organizzazione e di attribuzione delle competenze amministrative agli enti territoriali minori:
    - alcuni ordinamenti, come quello italiano, prevedono, infatti, che spetti allo Stato centrale disciplinare l'amministrazione locale, sia per quanto riguarda le competenze attribuite che le modalità organizzative di questi enti;
    - altri ordinamenti, come quello statunitense, rimettono totalmente agli Stati membri il potere di disciplinare la rispettiva amministrazione locale, sia per quanto riguarda le modalità organizzative che le attribuzioni;
    - altri ordinamenti ancora, come quello tedesco o - meno- quello spagnolo, pur prevedendo che lo Stato centrale possa stabilire elementi uniformanti che si impongono su tutto il territorio, consentono ai "soggetti" a competenza territoriale limitata ampia autonomia organizzatoria rispetto all'amministrazione locale operante sul loro territorio.

    - Un quinto profilo da tenere nel debito conto quando si analizza un sistema istituzionale, o, comunque, ci si interroga sugli elementi di federalismo contenuti in un determinato ordinamento, riguarda il sistema della finanza.
    Volendo semplificare, possiamo individuare alcuni modelli "astratti" ed "estremi" che, proprio per questo, consentono di comprendere bene quanto il modo col quale è organizzato il sistema finanziario possa incidere sul carattere complessivo dell'ordinamento:
    A.
    - un primo modello , nella sua accezione più "pura" del tutto astratto, è quello che può essere definito delle "finanze separate" :

    sia lo Stato centrale che i "soggetti" periferici si procurano le risorse necessarie all'esercizio delle proprie attività attraverso il ricorso alla autonomia impositiva a ciascuno riconosciuta.

    Questo schema, nella sua versione "estrema", non può avere concreta attuazione. Infatti, poiché il "cittadino" soggetto all'imposizione è sempre il medesimo, qualunque sia il sistema di finanza separata che si intende adottare è, comunque, necessaria una specifica regolamentazione di coordinamento.
    Tuttavia esso può essere considerato utile come schema di riferimento.

    B.
    - un secondo modello è quello che può essere definito della "finanza integrata":

    i "soggetti" a competenza territoriale limitata sono finanziati essenzialmente attraverso il concorso pro-parte a una quota dei tributi erariali.


    Secondo questa ipotesi è lo Stato centrale che stabilisce il sistema delle imposte fissando altresì l'aliquota, variabile, che spetta ai "soggetti" periferici e, normalmente, anche agli enti territoriali .
    Una variante possibile di questo schema è quella secondo la quale lo Stato centrale consente ai "soggetti" periferici, ed eventualmente anche agli enti territoriali, di stabilire essi stessi, entro una soglia minima e una massima, l' aliquota o la sovrimposta da adottare rispetto a uno specifico tributo, peraltro stabilito e disciplinato dallo Stato centrale.
    Altra variante possibile è che l'accertamento e la riscossione dei tributi competano a un unico soggetto, al quale spetta poi distribuire le risorse agli altri.

    Non vi è dubbio che se si volesse approfondire l'analisi, molte altre potrebbero essere le varianti individuabili sul piano dell'organizzazione del sistema fiscale e finanziario.
    In ogni caso, anche i pochi scenari qui delineati sono sufficienti a dimostrare le differenze che, nell' ambito dei sistemi federali, possono sussistere su questo piano.

    2. Federalismo come concetto polivalente: continua

    .
    La possibilità di attività "pattizia" dei soggetti periferici.
    Le "garanzie costituzionali" dei "soggetti periferici"


    Vi sono almeno ancora due punti che meritano particolare attenzione e che è opportuno considerare a parte, in virtù della rilevanza oggettiva che ha, per l'ordinamento complessivo, il consentire o meno l'attività "pattizia" dei "soggetti periferici" e il modo col quale sono disciplinate le garanzie costituzionali rispetto ai "soggetti periferici".
    Un primo punto attiene al fatto se ai "soggetti periferici" (Stati, Regioni, Lander) è riconosciuta o no la possibilità di:
    1) fare accordi fra di loro per gestire in modo coordinato e concordato le loro competenze.
    2) avere una significativa potestà di diritto internazionale.

    A.
    Per quanto riguarda l'importanza della possibilità o meno di fare accordi fra i diversi "soggetti periferici" si consideri, tanto per fare un esempio:
    Il sistema svizzero e quello tedesco consentono a Cantoni e Lander di fare accordi di cooperazione fra di loro, oltre che con Stati esteri.
    Se il sistema italiano avesse già oggi meccanismi analoghi a quelli svizzeri e tedeschi , la Padania potrebbe essere in un certo senso "costruita" di fatto, attraverso accordi interregionali, (sempre, ovviamente che vi fosse il necessario consenso nei Consigli regionali interessati).



    B.
    Ancora più importante è la previsione di strumenti analoghi a livello internazionale.

    Se il Piemonte potesse davvero avere una non irrilevante potestà in materia di accordi internazionali o transfrontalieri, come hanno per esempio i Cantoni Svizzeri, potrebbe assumere rispetto all'Alta Savoia, o al Cantone Ticino , o al Cantone di Ginevra, iniziative, soprattutto nel settore dei lavori pubblici e dei servizi di sua competenza, assai più incisive di quelle attuali.
    Per quanto riguarda infine il secondo e ultimo punto:

    Occorre prestare attenzione anche alle modalità che disciplinano:
    - a) la revisione costituzionale.

    I "soggetti" periferici - siano essi Stati, Lander, Regioni - concorrono o no alla revisione costituzionale?
    Ovvero:
    la Costituzione ( e le sue modifiche) è tutta nelle mani (o nel potere decisionale) dello Stato Centrale?;
    o invece essa si configura come un patto per modificare il quale è necessario anche il consenso dei "soggetti" periferici?


    - b) gli organi di garanzia.
    E' assai importante sapere come sono formati gli organi di garanzia e soprattutto:
    quale è la composizione della Corte Costituzionale ?;
    quali sono le sue competenze?;
    quali le modalità di ricorso previste?.

    A seconda dei diversi ordinamenti, Stato centrale e "soggetti periferici" possono infatti trovarsi in posizioni assai differenti rispetto a questi aspetti.

    - c) il territorio.
    Occorre verificare se il territorio degli Stati membri, o comunque dei "soggetti" periferici, dipende dalle decisioni dello Stato centrale o se, invece, questi soggetti hanno un "diritto" al loro territorio tutelato dalla Costituzione.

    Così come è molto rilevante conoscere attraverso quali modalità, e col concorso di quali organi decisionali, può essere modificato il territorio dei "soggetti periferici" e, eventualmente, degli enti territoriali che costituiscono l'amministrazione locale.

    3. Prime conclusioni sull'analisi svolta

    A. Questo è, sia pure in uno sforzo di estrema sintesi, il quadro problematico, e molto complesso, che occorre tenere presente nell'analisi dei diversi sistemi di tipo "federale" o a "regionalismo forte". Esso consente, innanzitutto, di comprendere bene che, quando si parla di federalismo, si usa un vocabolo certamente dotato di una forte capacità di suggestione ma che , in assenza delle necessarie specificazioni, ha scarsa efficacia definitoria. In secondo luogo consente di individuare quali sono le specificazioni che, di volta in volta, è necessario dare per chiarire il significato che si vuole attribuire a questa espressione. Infine, esso permette di sottolineare quali sono i "punti nodali" intorno ai quali occorre compiere scelte precise. B. Anche l' esame del modo col quale questa problematica è stata sinora affrontata nel nostro Paese può essere utilmente condotto tenendo conto proprio di questi parametri. Si è infatti convinti che sia necessario trovare un qualche "filo di Arianna" che consenta di orientarsi nella ormai numerosa congerie di progetti di riforma delle norme costituzionali e ordinamentali in materia regionale. Saggiare l'efficacia, descrittiva e prescrittiva, di questi criteri di analisi e dei modelli che ne derivano anche nell'esame delle proposte avanzate in questi ultimi mesi nel nostro Paese è un tentativo di verificare se questi criteri possono consentire di trovare finalmente un "linguaggio comune" e un "terreno condiviso" intorno al quale sviluppare nel futuro un dibattito più chiaro di quanto sia avvenuto nel passato. Il superamento della crisi istituzionale attraverso revisioni costituzionali "condivise" richiede anche, e forse soprattutto, la rinuncia al ricorso a un linguaggio puramente "evocativo" e "simbolico" e uno sforzo comune di adottare criteri definitori e elementi di riferimento comuni. L'ambizione di questo studio, al di là dell' esposizione "documentaristica" dei progetti a vario titolo presentati, è appunto quella di concorrere a questo sforzo comune.