C. Il modello Miglio

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Il modello Miglio, almeno nelle sue linee essenziali, e per quanto ne è stato reso noto come "Modello di Costituzione federale", pubblicato in "CUORE E CRITICA", dicembre 1994, si presenta come un progetto molto "pensato".
Tuttavia esso, per una parte, sembra eccessivamente "astratto" .
Per un'altra parte, invece, pare mirare a un sistema che, al di là della apparente "complicatezza semplificante", sarebbe destinato a reggersi unicamente intorno a figure carismatico-plebiscitarie.
C1.

La struttura della Federazione: i tre Cantoni e le Regioni speciali nel modello Miglio


E' prevista una "Federazione" composta di tre Cantoni, ciascuno dei quali comprende al suo interno un certo numero delle attuali Regioni ordinarie.

Accanto ai tre Cantoni restano, in essi non comprese, le attuali Regioni a statuto speciale.
Vengono soppresse le Province (che diventano solo circoscrizioni di decentramento amministrativo) mentre restano i Comuni.
C1.1. La struttura della Federazione: I diversi livelli di governo nel progetto Miglio.

- Il Governo della Federazione è composto da un Presidente, eletto direttamente da tutti i cittadini, e da un Direttorio Federale, del quale fanno parte i tre Governatori dei Cantoni e, a turno, uno dei Presidenti delle Regioni a statuto speciale.
- Il Governo dei Cantoni è composto dal Governatore del Cantone, eletto direttamente da tutti i cittadini, e da un Direttorio Cantonale, formato dai Presidenti delle Regioni comprese nel Cantone.
- Il Governo delle Regioni è composto dal Presidente della Regione eletto da tutti i cittadini della Regione e da una Giunta Regionale, formata nei modi stabiliti dal rispettivo Statuto ma, comunque, nominata dal Presidente della Regione
- Il Governo dei Comuni è costituito da un Sindaco, eletto da tutti i cittadini, e da una Giunta Comunale nominata dal Sindaco.
C1.2 La struttura della Federazione: i diversi organi rappresentativi nel modello Miglio.

- A livello federale sono previste due Assemblee:
a) una Assemblea Federale composta di 346 Deputati, di cui 300 Deputati Cantonali, eletti dalle rispettive Diete Cantonali fra i propri membri, e 46 eletti, al loro interno, dalle Assemblee delle Regioni speciali.

b) un Senato Legislativo, competente per la legislazione in materia di diritti individuali, composto di 200 Senatori eletti direttamente, e con metodo proporzionale, da tutti i cittadini della Federazione.
All'Assemblea Federale spettano i poteri di controllo politico sul Presidente e sul Direttorio Federale, nonché l' approvazione del bilancio e della legge finanziaria della Federazione.
Essa, competente comunque per tutte le materie federali, può inoltre approvare le norme legislative di coordinamento per quelle materie che, assegnate ai Cantoni, richiedono un minimo di assetto omogeneo.
Il Senato Legislativo ha soltanto competenza legislativa in materia di "Principi fondamentali e Diritti e doveri dei cittadini", così come elencati e stabiliti dalla Costituzione.
Le leggi approvate dal Senato richiedono comunque l'assenso della Assemblea federale, salvo che siano approvate a maggioranza di due terzi.
L' Assemblea federale può, inoltre, delegare al Senato la redazione di leggi in materia di sua competenza.


- A livello cantonale è prevista una sola Assemblea, detta Dieta Cantonale, i cui membri, eletti direttamente dai cittadini, sono anche, per un certo numero, membri dell'Assemblea Federale.
La Dieta Cantonale ha potere legislativo e di controllo politico sul Direttorio cantonale.



- A livello regionale è previsto il Consiglio regionale, eletto secondo le modalità elettorali stabilite dalle singole Regioni.

Le Regioni, inoltre, possono darsi le strutture organizzative che ritengono più opportune, fermo restando che tutte devono avere obbligatoriamente un Presidente eletto direttamente dal popolo.
- A livello comunale è previsto un Consiglio comunale eletto da tutti i cittadini. Ogni Comune deve avere obbligatoriamente un Sindaco eletto dal popolo.
- Sono previste poi due Consulte, composte entrambe da 30 Sindaci, eletti da tutti i Sindaci del Cantone o della Federazione:
a) la Consulta Municipale Cantonale
b) la Consulta Municipale Federale
Le due Consulte sono organi consultivi dei rispettivi Direttori e possono fare proposte in materia di Ambiente, Comunicazioni, Urbanistica.

C2. Ripartizione delle competenze legislative e amministrative nel modello Miglio



Per quanto riguarda le competenze, i Cantoni hanno quella legislativa generale nelle materie non attribuite alla Federazione, mentre le competenze amministrative sono distribuite su tutti e quattro i livelli di governo.

La Federazione esercita le competenze amministrative nelle materie di propria competenza.

C3. Il sistema finanziario e fiscale nel modello Miglio



Il sistema finanziario e fiscale è basato sul principio che i Comuni devono finanziare le loro spese con tributi municipali.

Il gettito degli altri tributi deve essere riscosso, sotto la sorveglianza del Direttorio Federale, dai Cantoni e dalle Regioni speciali, in funzione del luogo ove la ricchezza è stata prodotta o scambiata.

Una quota dei tributi è destinata alla Federazione per il suo funzionamento e per la redistribuzione territoriale delle risorse finanziarie.
C4. Gli istituti di garanzia e la Corte costituzionale nel modello Miglio

Particolare rilevanza è attribuita, in questo modello, al ruolo degli istituti di garanzia, dal momento che Miglio considera fondamentale per una Costituzione "autenticamente federale" l'essere anche una Costituzione "tipicamente garantista".

In questa ottica è prevista una Corte Costituzionale eletta per un quarto dall'Assemblea Federale, per un quarto dalle Diete Cantonali e per metà dalle supreme Magistrature.
La Corte è articolata in due sezioni, delle quali una competente a sindacare l'amministrazione economica". Ogni atto normativo prodotto dai pubblici poteri può essere sindacato dalla Corte, anche ad iniziativa del "Procuratore della Costituzione".
La Corte ha inoltre funzioni di garanzia politica, fra le quali quella di sciogliere l'Assemblea Federale nei casi previsti dalla Costituzione.
Infine il suo Presidente svolge le funzioni del Presidente Federale quando quest' ultimo sia decaduto e non sia ancora stato eletto il successore.

C5. Gli istituti di garanzia: la revisione costituzionale nel modello Miglio

Singolare attenzione è attribuita anche al problema dei modi e dei limiti della revisione costituzionale.

In particolare, devono essere definite le parti della Costituzione che non possono essere modificate per almeno un ventennio e deve essere previsto che, "a regime", si possa procedere a revisione costituzionale solo ogni trenta anni.
Vi è, soprattutto in questa ultima previsione, il segno più evidente di una certa astrattezza culturale e intellettuale: i trenta anni sono fissati, infatti, in quanto "intervallo medio" fra le generazioni.
Tuttavia non si può non apprezzare l'importanza che in questo progetto è assegnata al ruolo di garanzia della Costituzione, e la cura con la quale, di conseguenza, ne sono individuati i limiti contenutistici e procedurali.
C6. Qualche "provvisoria" riflessione sul modello Miglio
Nei suoi diversi elementi costitutivi questo modello è assai complesso.

Di conseguenza sarebbe necessaria un'analisi assai approfondita per metterne in luce tutte le caratteristiche e, soprattutto, le molte contraddizioni.

Qui basti sottolineare quello che appare l'elemento più "preoccupante" di questa proposta:
- la forma di governo della Federazione è basata sul Direttorio Federale, presieduto dal Presidente eletto da tutti i cittadini e composto dei tre Governatori più, a turno, un Presidente di Regione speciale. Il Direttorio decide, nei casi di maggiore importanza e delicatezza, all'unanimità.

Malgrado il "nome" ,questo sistema non ha niente a che vedere con la forma di governo direttoriale svizzera.

Questo modello richiama in realtà il sistema instaurato in Jugoslavia dalla Costituzione federale adottata sotto il regime comunista del Maresciallo Tito.
Quella Costituzione, peraltro, ha potuto reggere il Paese sino a che il Maresciallo e il suo Partito sono rimasti in vita. Non appena questi due "collanti" sono venuti a mancare, essa si è dimostrata fra le cause principali della "deflagrazione" della stessa Federazione.
Il "sistema Miglio" insomma, esattamente come il modello della Jugoslavia di Tito, è un modello pericolosissimo, perché richiede che i tre Governatori co-governino, tra l'altro all'unanimità, mentre è di tutta evidenza che i tre Cantoni possono avere interessi economici del tutto diversi: si pensi infatti all'enorme differenza dell'economia della c.d. "Padania" da quella del Sud, e alle conseguenti difficoltà di un Direttorio nel quale le decisioni di politica economica devono essere adottate all' unanimità.

Di fatto il "sistema Miglio" può stare in piedi solo se il Presidente eletto direttamente dai cittadini riesce ad essere "fortissimo".
Il che però significa che questo sistema, che pure si configura come "federalistico", può funzionare solo intorno a un leader carismatico, in grado di rappresentare in modo forte e "accentrato" l'intera comunità nazionale, secondo la tipica tradizione "bonapartistica".

C7. Un'ulteriore considerazione
Il progetto Miglio, come in gran parte anche quello presentato dalla Lega Nord a Genova ed elaborato col rilevante contributo del prof. ORTINO, dimostrano che i modelli pensati prevalentemente "a tavolino", e caratterizzati soprattutto da preoccupazioni di carattere scientifico e tecnico, appaiono davvero molto più astratti.

Soprattutto essi, malgrado la raffinatezza di alcune delle soluzioni proposte, sono in un certo senso comunque meno appaganti di quelli che, come è accaduto per il progetto della Bicamerale, nascono da un confronto, magari aspro ma profondo, fra le diverse forze politiche.
Poiché questa riflessione è, come si vedrà, confermata anche dall'analisi del progetto del "Comitato Speroni" (anch'esso prevalentemente "tecnico") sembra giusto sottolineare la poca efficacia di cortocircuiti di tipo "tecnocratico" in una materia così strettamente legata alle ragioni e alle passioni della politica delle istituzioni.
D.

Il modello del "Comitato Speroni"


Occorre ora esaminare il progetto elaborato dal Comitato Speroni, o, più esattamente, dal "Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali" , quale risulta dal testo redatto a cura dell' Ufficio di Segreteria del Comitato.
Va subito sottolineato che il Comitato Speroni ha prodotto un testo che appare ancora largamente provvisorio e sostanzialmente improntato a un modello di ordinamento assai poco federale.

Il progetto elaborato si compone inoltre di materiali fra loro non del tutto omogenei.
Esso non si presenta infatti come un documento organico ma come un insieme di proposte a seconda dei casi consistenti in:
- a) parziali modifiche ad articoli della Costituzione vigente;
- b) nuovi articoli integralmente sostituitivi di quelli esistenti;
- c) nuovi articoli che dovrebbero integralmente aggiungersi al testo costituzionale vigente, modificato dalla contestuale approvazione degli emendamenti (dove vengono proposti soltanto emendamenti) e dalla sostituzione di vecchi articoli con nuove norme (per le parti in cui in questo consistono le altre proposte fatte).

Tutto questo rende assai difficile una ricostruzione univoca di questo progetto.


D1. La forma di governo: i due modelli proposti dal Comitato Speroni

La questione è poi resa ancora più complessa dal fatto che, per quanto riguarda la forma di governo dello Stato centrale, vengono presentati due diversi "modelli":
- il primo, definito dallo stesso Comitato come "modello di tipo semipresidenziale", elaborato dal prof. CIAURRO;
- il secondo, indicato come "modello fondato sull' elezione diretta del Primo Ministro", redatto dal prof. GALEOTTI.

I due modelli si differenziano sostanzialmente perché il primo, quello "semipresidenziale" di CIAURRO, è ispirato al sistema presidenziale francese: prevede cioè un Presidente eletto direttamente dal popolo e un Presidente del Consiglio che deve avere la fiducia delle Camere.
Il secondo, invece, quello "del Primo Ministro", proposto dal prof. GALEOTTI, è finalizzato a riproporre in Italia, per via "normativa", il "modello Westminster" che in Inghilterra si è affermato in via di prassi: un modello secondo il quale i partiti si presentano alle elezioni indicando già chi sarà il Presidente del Consiglio della coalizione , se questa vincerà le elezioni.

D2. I rapporti Stato - Regioni - Autonomie locali: i due modelli del Comitato Speroni
Le proposte del Comitato Speroni sono assai difficili da valutare anche per quanto riguarda il rapporto fra lo Stato e le Regioni, da un lato; le Regioni e il sistema delle autonomie locali, dall'altro.

Invece di sciogliere, come ci si sarebbe potuti aspettare, le ambiguità della nostra Costituzione affermando decisamente il prevalere delle Regioni anche rispetto agli altri enti a competenza territoriale limitata, questo progetto riconferma le garanzie costituzionali oggi assicurate a Comuni e Province.

In questo modo si adotta uno schema che qualcuno tenta di "nobilitare" come "federalismo delle autonomie" ma che in realtà altro non è che la conservazione dell' attuale sistema delle autonomie locali in contrapposizione a un'evoluzione in senso decisamente regionale dell'ordinamento.

D2.1 Le conseguenze dei due modelli sulla composizione del Senato
Del resto la contrapposizione fra il modello basato su elementi "forti" di "regionalismo" e quello indicato come "federalismo delle autonomie" emerge con tutta evidenza nella parte in cui si ipotizzano due diverse, e alternative, composizioni "possibili" del Senato.

- Secondo una prima proposta di modifica dell' art.57 Cost., infatti, il Senato dovrebbe essere composto per una metà di membri rappresentanti delle Regioni e per una metà di membri rappresentanti dei Comuni e delle Province.
Le Regioni avrebbero un numero di rappresentanti variabile a seconda del numero dei loro abitanti, mentre nell' ambito di ciascuna Regione Comuni e Province avrebbero un numero di rappresentanti pari a quello della Regione.

- In base alla seconda proposta, contenuta anche questa nel progetto del Comitato ma ispirata al sistema tedesco, il Senato sarebbe invece composto soltanto da membri dei Governi Regionali .
I rappresentanti delle Regioni avrebbero il diritto di esprimere un numero di voti pari a quello assegnato alla Regione di appartenenza, secondo un meccanismo che attribuisce tre voti alle Regioni più "piccole" per numero di abitanti fino ad assegnare un massimo di nove voti a quelle che superano gli otto milioni di abitanti.
Come si comprende bene, di fronte a ipotesi fra loro così diverse e in qualche modo "opposte", diventa assai difficile esprimere un giudizio ragionato.

D3. La ripartizione delle competenze legislative nella proposta del Comitato Speroni

A conclusioni non differenti conduce l'esame del progetto Speroni nella parte in cui si individuano i criteri di ripartizione delle competenze legislative e amministrative fra Stato, Regioni e Autonomie locali.

Sul piano della ripartizione delle competenze legislative, infatti, il progetto, riservando allo Stato solo quelle "enumerate" ,appare ispirato a un forte rafforzamento del ruolo delle Regioni.
Lascia molto perplessi, tuttavia, il fatto che, di fronte a una così ampia attribuzione di competenze alle Regioni, lo Stato resti privo di ogni potere di "condizionamento " del legislatore regionale, fosse anche solo per assicurare il mantenimento di quel "minimo di assetto omogeneo" che persino il modello Miglio considera meritevole di tutela.
In sostanza, sul piano delle competenze legislative regionali l' ipotesi proposta è assai più "separatista" del sistema tedesco.
Il che, anche tenendo conto delle oscillazioni già ricordate tra l'ipotesi del "regionalismo forte" e quella del "federalismo delle autonomie", lascia davvero perplessi.


D4. La ripartizione delle competenze amministrative nelle proposte del Comitato Speroni

Per quanto riguarda le competenze amministrative, invece, il progetto attribuisce totalmente alla legge statale il potere di ripartire "tra Regioni, Province, Comuni ed altri enti locali le funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa regionale, secondo il criterio di sussidiarietà".

Peraltro, "le funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa dello Stato possono, con legge dello Stato, essere delegate alle Regioni, alle Province, ai Comuni e agli altri enti locali".
Tutto questo significa che, per quanto riguarda il sistema della ripartizione delle funzioni amministrative, si adotta un modello ancor più "statocentrico" di quello attualmente previsto. Infatti in questa ipotesi, sia pure nel rispetto del principio di sussidiarietà, anche le competenze amministrative regionali sono definite totalmente dalla legge dello Stato .

D5. Le attività sovranazionali delle Regioni nelle proposte del Comitato Speroni

Non meno rilevanti sono le contraddizioni che caratterizzano il modello complessivo in virtù delle indicazioni avanzate in materia di attività sovranazionale delle Regioni.

Su questo piano le proposte sono assolutamente "aperte" e tali da consentire un rilevante ruolo internazionale delle Regioni.

Si prevede, infatti, che le Regioni possano stipulare accordi con altri Stati o con enti territoriali di altri Stati, limitandosi a chiedere l'assenso del Governo centrale: assenso che comunque, trascorsi due mesi dalla richiesta, si intende dato.

Si prevede, inoltre, che nelle materie di loro competenza le Regioni possano partecipare anche alla formazione degli atti della Unione Europea e che, comunque, ad esse spetti dare attuazione alle direttive comunitarie.
Si tratta dunque di una normativa assai avanzata e ispirata a una prospettiva "fortemente regionalizzata", secondo una logica che appare oggettivamente poco compatibile con le restrizioni che caratterizzano invece altre parti del progetto per quanto riguarda poteri e competenze delle Regioni.



D6. Il sistema finanziario e fiscale nelle proposte del Comitato Speroni

Per quanto riguarda il modello finanziario, l'innovazione proposta consiste nel fatto che alle Regioni, alle Province e ai Comuni spettano, oltre ai tributi propri, anche quote del gettito dei tributi erariali prodotte sul proprio territorio.

Ulteriori trasferimenti statali devono essere limitati, per le Regioni, a compensare le eventuali minori capacità fiscali o a promuovere il riequilibrio delle aree meno favorite.
Per i Comuni e le Province i trasferimenti statali devono essere commisurati soltanto alla necessità di assicurare i servizi essenziali su tutto il territorio nazionale.

D7. La forma organizzativa delle Regioni nelle proposte del Comitato Speroni

Per quanto riguarda, infine, la forma organizzativa delle Regioni, il Comitato Speroni delinea una forma di governo "uniforme" e, così come già oggi è previsto, "costituzionalmente determinata".
Il che implica un significativo, quanto inaspettato, "passo indietro" rispetto alle conclusioni della Commissione Bicamerale e alla stessa proposta di legge di revisione costituzionale presentata, proprio in ordine alle modifiche all' art.122 Cost., dalla maggioranza di governo nel luglio 1994.

D8. Qualche prima conclusione

In conclusione, anche tenendo conto dei profili esaminati negli ultimi due punti (D6. e D7.), il progetto del Comitato Speroni appare davvero difficile da comprendere.

Esso si configura assolutamente "chiuso" sotto diversi profili e in particolare:
- per l'uniformità della forma di governo regionale;
- per il trasferimento statale come perno del finanziamento delle Regioni, delle Province e dei Comuni .

Per altri aspetti, invece, esso appare persino più avanzato di quello tedesco nel senso di un "forte" federalismo :
- sono su questa linea, in particolare, i limiti ai trasferimenti statali di tributi non riscossi sul territorio delle Regioni, delle Province e dei Comuni.
In sostanza, sia con riferimento alla parte relativa alla forma di governo dello Stato centrale sia nella parte che riguarda l' articolazione regionale dell'ordinamento, il progetto del Comitato Speroni appare ricco di ambiguità e suscettibile di diverse, e anche contrapposte, ipotesi di attuazione.
Non è possibile dunque esprimere un giudizio "univoco" su questo testo se non limitandosi a sottolineare che esso presenta alcuni spunti di grande interesse e di significativa evoluzione dell'ordinamento. Spunti, peraltro, che coesistono con aspetti che paiono invece tutti orientati a ricercare un compromesso ad ogni costo fra le "ragioni dell'esistente" e le "suggestioni della riforma".