15 F. Pizzetti, SISTEMA DEI PARTITI E SISTEMI ELETTORALI NELLA "LUNGA TRANSIZIONE"
Franco Pizzetti





SISTEMA DEI PARTITI E SISTEMI ELETTORALI NELLA "LUNGA
TRANSIZIONE"










I.  Il mutamento del sistema politico-partitico italiano
tra il 1990 e il 1995

Parte prima: premessa


  1.  Un mutamento a Costituzione immutata

      Se    si    confronta  la  scheda  delle   elezioni
regionali  del  1995   con quella delle    amministrative
del  1990,   si vede che nessuno dei simboli dei  partiti
presenti in quella   del '90  fa parte della  scheda  del
1995.
     Tutti  i  partiti infatti hanno,  in  questi  cinque
anni,  mutato  simboli,   nome e    spesso  non  esistono
nemmeno  più nella loro formazione e nella loro struttura
originaria.
     Dal  confronto  fra le due schede  abbiamo    dunque
il  segno più tangibile del terremoto politico che  si  è
verificato  nel  nostro  Paese  nell'arco  di  un   breve
quinquennio.
     Questa vicenda così complessa e, nello stesso tempo,
così rapida nel  suo svilupparsi,  è probabilmente ancora
molto   lontana  dall'  aver   raggiunto  un   punto   di
equilibrio.  La  situazione attuale  ,con  tutte  le  sue
tensioni,  testimonia che siamo ancora nel  pieno  di  un
processo di transizione da un sistema politico che ci sta
alle   spalle  ad  un  sistema    futuro     ancora   non
compiutamente definito.
       Vi  è però una osservazione che merita fare: tanto
è forte il mutamento che,  mettendo a confronto la scheda
elettorale  del '90 con quella del  '95, si registra  per
quanto riguarda il sistema politico,    tanto, invece,  è
sostanzialmente immodificato il quadro costituzionale. E'
sufficiente   confrontare     il   testo   della   nostra
Costituzione, così come esso era in vigore nel 1990,  con
quello   della    Costituzione  vigente  nel   1995   per
constatare  che la "grande transizione" in  atto  non  ha
ancora   avuto  conseguenze  apprezzabili  sulla   nostra
normativa costituzionale.

     E'  ben vero che non sono mancate, sia nella  X  che
nella  XI  legislatura, modifiche,  anche  rilevanti,  ad
alcune  norme  della  Costituzione.  Esse  tuttavia  sono
sempre   state   frutto  di  interventi   importanti   ma
"settoriali",  e comunque non sono state introdotte sulla
base  di  un  disegno organico    di adeguamento    della
nostra Carta costituzionale  coerente con la  domanda  di
cambiamento  che  in  questi anni  ha  caratterizzato  il
rapporto fra istituzioni e società italiana.
     Le   tre modifiche alla Costituzione approvate nella
X  legislatura riguardano infatti:  a) l' art. 96, 134  e
135   Cost.,   con  la  attribuzione  alla  giurisdizione
ordinaria   della   competenza  a   giudicare   i   reati
ministeriali  (l.cost. 16 gennaio 1989 n. 1);c)    l'art.
79,   in  materia di  amnistia  e indulto,  (l.  cost.  6
marzo  1992  n. 1); b) la modifica dell'art.  88  secondo
comma,   per  consentire   lo scioglimento  delle  Camere
anche  negli  ultimi sei mesi del mandato del  Presidente
della Repubblica , quando questi coincidano in tutto o in
parte con gli ultimi sei mesi della legislatura (l. cost.
4 novembre 1991 n. 1).
      Per  contro  la  sola  modifica  alla  Costituzione
approvata durante la XI legislatura riguarda la  modifica
dell'art.  68,  secondo e terzo comma,  con  l'abolizione
della  necessità  di  autorizzazione  per  sottoporre  il
parlamentare  a  procedimento penale e la  riforma  delle
guarentige dei parlamentari.
     Nella  attuale legislatura, invece, nessuna modifica
alla Costituzione è stata introdotta giacché non ha avuto
successo  l'ipotesi di modificare, prima  delle  elezioni
regionali e al fine di consentire una più incisiva  legge
elettorale  regionale  in  senso  maggioritario,   almeno
l'art.  122 Cost. ( la discussione sui numerosi  progetti
di legge di revisione costituzionale presentati su questo
punto  nel  luglio  1994  si è  conclusa  infatti  il  19
settembre  di  quello  stesso  anno  con  un  voto  dell'
Assemblea  della  Camera dei deputati  di  non  passaggio
all'esame degli articoli).

      Le   quattro  modifiche   hanno  comunque   diverso
"peso"   e  "significato",  anche  con   riferimento   al
processo di transizione  già iniziato, come si dirà,  con
la   X  legislatura e accelerato enormemente  durante  la
XI.
     La  modifica degli art. 96, 134, 135, relativa  alla
responsabilità  ministeriale   è  infatti  certamente  di
grande  rilievo  e  con "il senno del poi"  è  stata  una
riforma  assolutamente "strategica", che fra  l'altro  ha
consentito  alla  Magistratura ordinaria    di  estendere
anche    ai  ministri, e senza significativi impedimenti,
le   inchieste  penali  sulla  corruzione  politica   (il
fenomeno ormai noto come "Tangentopoli") .  Egualmente di
valore  assolutamente "strategico", anche con riferimento
alle   circostanze  specifiche  nelle   quali   è   stata
approvata,  è  la modifica dell'art. 68, con l'abolizione
dell'  immunità parlamentare. Questa modifica, fortemente
voluta  dal  Presidente Scalfaro (cfr.  C.  Chimenti,  Il
Governo dei professori, Passigli, Firenze, 1994, 65,  che
parla, addirittura, di "un pallino del Capo dello Stato")
,  è stata approvata infatti mentre  erano ormai dilagate
le  inchieste giudiziarie sulla corruzione politica e  un
numero  molto alto di parlamentari era già stato  oggetto
di provvedimento giudiziari.
     Va detto peraltro che, considerato che questa legge,
in   seguito  alle  difficoltà   registrate  per  la  sua
approvazione  (furono  necessarie  infatti  ben   quattro
"letture"  fra Camera e  Senato) entrò in vigore  a  fine
ottobre  1993  e   il successivo scioglimento  di  quella
legislatura  avvenne  nel gennaio 1994,  gli  effetti  di
questa   modificazione   sul   piano   immediato   furono
relativamente  modesti  mentre,  ovviamente,   furono   e
restano   di   grande  rilevo  sul  piano  dei   principi
costituzionali.
      Di  analogo  rilevo  sul  piano  dei  principi,  ma
oggettivamente legata  strettamente alla modificazione di
un  singolo  istituto,  è  la  riforma  dell'amnistia   e
indulto;  riforma motivata, tra l'altro, dal  fatto  che,
entrato  in vigore nel 1988 il nuovo codice di  procedura
penale che introduceva istituti ordinari di accelerazione
dei  processi,  era  necessario  circondare  di  maggiori
limiti  e cautele procedimentali il ricorso agli istituti
di   clemenza,  precedentemente  molte  volte  utilizzati
proprio anche per smaltire gli arretrati giudiziari (cfr.
Senato della Repubblica, X legislatura, Relazione della I
Commissione Affari costituzionali  sui disegni  di  legge
costituzionali   di   "revisione   dell'art.   79   della
Costituzione, comunicata alla Presidenza il  13  dicembre
1990).
     Per quanto riguarda infine il mutamento dell'art. 88
Cost.,  si  ricorderà  che  si  tratta  di  una  modifica
introdotta,  anche  su  esplicita  richiesta  dell'allora
Presidente  Cossiga, per evitare  quello che fu  definito
come l' "ingorgo costituzionale". Fenomeno questo che  si
sarebbe   verificato  ove,  senza  alcuna   modificazione
costituzionale,  si  fosse giunti al  termine  "naturale"
della X legislatura mentre il Presidente della Repubblica
in  carica era già entrato negli ultimi sei mesi del  suo
mandato.
     Intorno  a questa vicenda si intrecciò una durissima
battaglia  politica,  che  vide  su  fronti  contrapposti
quanti,  anche prendendo a pretesto il temuto  "ingorgo",
si   battevano  per  uno  scioglimento  anticipato  della
legislatura  e  quanti, invece, non volendo  comunque  lo
scioglimento   anticipato  e  non   disdegnando   affatto
l'ipotesi  che i poteri delle Camere in carica  potessero
essere  prorogati fino all'elezione del nuovo  Presidente
della  Repubblica, negavano rilevanza alla questione.  La
modifica  dell'art. 88 della Costituzione fu la soluzione
di  "compromesso" che alla fine fu "trovata", consentendo
contemporaneamente che la  legislatura giungesse  al  suo
termine  naturale  e  che il Presidente  Cossiga  potesse
comunque indire le nuove elezioni, assegnando in tal modo
alle  nuove Camere, e non a quelle in carica, il  compito
di eleggere il nuovo Presidente.

     Come  si  vede,  dunque, pur  se  non  sono  mancate
innovazioni,  anche  rilevanti,  ad  alcune  norme  della
Costituzione, si è trattato sempre di modifiche  relative
a singoli istituti o alla necessità di risolvere, persino
ricorrendo  a  una  modifica  costituzionale,  un  "nodo"
politico  specifico, legato a uno specifico,  per  quanto
importantissimo, "momento della Repubblica".
     Peraltro  non si fatica a  constatare che  tutte  le
modifiche introdotte, anche quelle oggettivamente  legate
alla  volontà  di  adeguare la  Costituzione  scritta  al
rispetto  di  grandi  principi e  valori  in  materia  di
responsabilità penale dei ministri e dei deputati,  hanno
avuto  un  immediato e strettissimo collegamento  con  la
transizione  in  corso,  oggettivamente  concorrendo   ad
agevolarne lo sviluppo.
     E'  difficile dunque sottrarsi alla convinzione  che
di  fatto,  e certo al di là della volontà di  quanti  le
votarono, queste modificazioni costituzionali siano state
"strumentali a favorire un processo di  superamento e  di
rottura   dell'  intreccio  fra  istituzioni  e   sistema
politico  "   più  che  non    tasselli  di  un  progetto
compiuto  di  mutamenti  costituzionali  finalizzati    a
dare,  attraverso  la  modifica della  Costituzione,  una
risposta  adeguata alla domanda di cambiamento che,  come
si  dirà più oltre, già  nella X legislatura e molto  più
nella XI, saliva prepotentemente dalla società italiana.
     Sembrerebbe  fare eccezione a questa prospettiva  la
modifica dell'art. 78 in materia di riforma dell'amnistia
e dell'indulto. Ma anche su questo forse il giudizio  può
essere  diverso  se si tiene  conto della  rilevanza  che
sulla "transizione in atto" ha avuto ed ha la lotta  alla
criminalità organizzata.
      Pare  dunque  possibile   sostenere  che,  malgrado
queste    modificazioni   costituzionali,    la    nostra
Costituzione   sia   rimasta  sostanzialmente   immutata,
malgrado  le vicende di questi anni, e che, comunque,  la
riforma  costituzionale (o, se si vuole,   il  "mutamento
costituzionale")  non  sia stata  affatto  una  "risorsa"
utilizzata  per rispondere, nei termini di un adeguamento
costituzionale  compatibile con il  rispetto  dei  limiti
sostanziali    e    formali   della   nostra    "legalità
costituzionale",  alla richiesta di  cambiamento  che  ha
comunque  caratterizzato  la  recente  fase  politica   e
istituzionale del Paese.
      E'  ben vero che   negli ultimi cinque anni  alcuni
aspetti  dell' ordinamento giuridico sono  stati innovati
in   modo   rilevante.  Soprattutto,  per   quanto    qui
interessa,  sono cambiate le leggi elettorali,   leggi di
carattere  sostanzialmente  costituzionale   ,   la   cui
modificazione,     come   si   dirà    più    oltre,    è
contemporaneamente "conseguenza e causa"  del   mutamento
del  sistema politico. Ma è altrettanto vero che   ad  un
mutamento così forte del sistema politico italiano, quale
quello  che si è avuto tra il '90 e il '95,   corrisponde
una  sostanziale  immutabilità della nostra  Costituzione
formale.


  
  
  
   2. Le diverse strategie di mutamento presenti  nella
  X e nella  XI legislatura





       La  considerazione fatta    consente di   cogliere
un   aspetto  importante della  transizione in  atto:  la
nostra  vicenda, infatti,   è stata sinora caratterizzata
proprio  dal fatto che ha prevalso la linea del mutamento
istituzionale,  perseguito  attraverso  la  modificazione
delle  leggi  elettorali  imposta  e  ottenuta  per  "via
referendaria",  sulle altre due diverse prospettive,  che
pure  erano  presenti sia nella penultima che nell'ultima
legislatura, orientate  a privilegiare, invece, come  via
alla  modifica  del  sistema   istituzionale  e  politico
italiano,   le  riforme  "formalmente  e  sostanzialmente
costituzionali"  ,  da  un lato, quelle   formalmente  di
legislazione  ordinaria ma "materialmente costituzionali"
e     comunque   strategiche per il sistema  complessivo,
dall'altro.
     Le  caratteristiche essenziali  di  questo  fenomeno
emergono  con  grande  chiarezza dall'esame  dei  diversi
tentativi  di riforma avviati su più piani    dalla  metà
del 1987  all'inizio del 1994, ossia negli anni della X e
della XI legislatura.
     Entrambe le legislature, infatti, furono segnate  al
loro  inizio  da  notevoli spinte sia  per  una  incisiva
riforma   istituzionale  che  per  profonde   innovazioni
ordinamentali da introdurre con l'approvazione  di  leggi
ordinarie         strategicamente      innovative       e
"modernizzanti".
     In entrambe le legislature, tuttavia, tanto la "via"
delle   riforme   istituzionali   quanto   quella   delle
innovazioni  legislative e ordinamentali si  mostrò,  sia
pure per ragioni non del tutto coincidenti, di  difficile
attuazione e di limitata efficacia.
     Soprattutto, a partire dalla metà circa del 1990, di
fronte  agli  evidenti limiti  che , dopo il  governo  De
Mita  e  con  l'avvio  del penultimo  governo  Andreotti,
caratterizzarono   negativamente  tutti   gli  sforzi  di
innovazione  in atto (emblematica fu l'apposizione  della
questione di fiducia contro gli emendamenti che  volevano
introdurre   l'elezione  diretta del  sindaco  già  nella
l.142  del 1990), prese corpo una nuova strategia, quella
referendaria.
     Il  Movimento  Referendario  indicò  subito,  e  con
grande  chiarezza, nei referendum finalizzati a  superare
il  proporzionalismo  e nelle conseguenti  modifiche  dei
sistemi  elettorali in senso maggioritario  il  modo  più
efficace per rompere l'immobilismo del sistema politico e
istituzionale italiano, sviluppando in tal modo una "via"
del   tutto   alternativa   a    quella   delle   riforme
istituzionali o ordinamentali.
     La XI  legislatura fu profondamente segnata da tutto
questo. I tentativi che    dopo  le elezioni del  1992  e
fino  all'inizio del 1994 furono fatti per riprendere  il
filo  delle  riforme istituzionali o  per  modificare  in
maniera  strategicamente   incisiva  la  legislazione   e
l'ordinamento  dovettero infatti scontrarsi  con  la  più
forte  spinta,  ormai  irreversibilmente  in  atto,  alla
modificazione ,da imporre per via   referendaria,   delle
leggi  elettorali   come  strumento  per  ottenere   dove
possibile la modificazione della stessa forma di  governo
(caso di comuni e province), e comunque  in ogni caso per
cambiare il sistema politico  del Paese.
     Ed  è proprio nel corso della XI legislatura che  si
manifesta  con  più evidenza la contrapposizione  fra  le
diverse strategie e il netto prevalere della terza  sulle
altre due.

  
  
  
  
  
  
  
  3. Le vicende della legge elettorale dei Sindaci come
  esempio dell'intreccio fra  opposizione alle  riforme
  di cambiamento,  innovazioni legislative imposte dalla
  pressione referendaria e nuove iniziative  referendarie
  orientate a imporre  ulteriori cambiamenti

      Peraltro   le   "tre  vie"  ora  evidenziate,   pur
concettualmente distinte, si sono spesso anche incrociate
o  sovrapposte: emblematico, sotto questo profilo,  è  il
caso delle norme sull'elezione diretta del Sindaco e  del
Presidente della provincia.
      La   vicenda  si  può  schematicamente  ricostruire
attraverso  cinque passaggi fondamentali:
1)  nel  novembre 1989, mentre stava per iniziare la fase
finale   dell'  esame  parlamentare  della  nuova   legge
comunale  e  provinciale,  il  PSI  pose  un  netto  veto
all'elezione diretta dei sindaci;  il Segretario della DC
Forlani  spinse il Consiglio Nazionale   di quel  partito
ad approvare una dichiarazione in favore di una "proposta
al  fine di dare ai cittadini la concreta possibilità  di
partecipare   alle   scelte  per   la   stabilità   delle
amministrazioni"
2)  nel gennaio 1990 cominciò la discussione in Aula alla
Camera del disegno di legge sulla riforma delle autonomie
locali; l'opposizione presentò emendamenti finalizzati  a
introdurre  l'elezione diretta dei Sindaci che sembrarono
trovare  consensi  anche in settori  significativi  della
maggioranza;  il governo Andreotti pose la  questione  di
fiducia e gli emendamenti furono respinti;
3)  nell'aprile del 1990 il Movimento Referendario  avviò
la  procedura per la richiesta del referendum  abrogativo
della  legge elettorale per i comuni nella parte relativa
ai  comuni sopra i  cinquemila abitanti; se il referendum
fosse    stato    approvato   il    sistema    elettorale
maggioritario  vigente per questi  comuni  sarebbe  stato
esteso  a tutti gli altri; nel gennaio 1991 il referendum
fu  dichiarato  inammissibile dalla Corte costituzionale;
nel settembre 1991 il Movimento Referendario ripropose il
referendum, apportando al quesito le modifiche necessarie
per   superare   il  vaglio  della  Consulta   ma   senza
modificarne  sostanzialmente il significato; le  elezioni
politiche del 1992 interruppero  per un anno l' iter  del
procedimento   ma   nel  gennaio  del   1993   la   Corte
costituzionale lo dichiarò ammissibile;
4)  nella  primavera del 1993, nel quadro delle complesse
vicende  che caratterizzano il periodo di avvio della  XI
legislatura  sotto  il governo Amato  e  sulle  quali  si
tornerà  più  avanti, il  Parlamento  approvò  una  nuova
legge  elettorale per comuni e province (la l. n. 81  del
1993),  prevedendo  per  i comuni  sopra  i  quindicimila
abitanti  l'elezione diretta del Sindaco con  un  sistema
che, salvo eventualità non facili da verificarsi,  è    a
doppio  turno  mentre per i comuni sotto  i  quindicimila
abitanti il sistema è, salvo un'unica eccezione,    a  un
turno unico;
5)  nell'autunno del 1993 il Movimento Referendario avviò
nuovamente  la  raccolta  di  firme  per  promuovere   un
referendum abrogativo volto ad estendere a tutti i comuni
il  sistema a un turno unico in vigore per i comuni sotto
i  quindicimila  abitanti; il referendum  è  indetto  per
l'11 giugno 1995 .


  
  
  
      4. L'intreccio tra le "tre vie" al mutamento come
  oggetto necessario di analisi dei fenomeni  che hanno
  segnato  le fasi cruciali della X e della XI
  legislatura


     Di fronte a un insieme di fenomeni così articolati è
complessi    pare   evidente   che   una    ricostruzione
significativa  della vicenda in corso  e  del  nesso  che
collega  le trasformazioni ordinamentali in atto, tuttora
legate   essenzialmente   alla   modifica   dei   sistemi
elettorali,  con  quelle del sistema  politico   richiede
un'analisi attenta del modo col quale i  diversi elementi
del  quadro  complessivo si sono  intrecciati  in  questi
anni.
     In  queste  pagine  si tenta di offrire,  su  questo
punto,  un  primo contributo muovendo dalla constatazione
che  tanto  nella X quanto nella XI legislatura  si  sono
manifestate "tre vie" diverse di risposta al  bisogno  di
innovazione  e  di  riforma delle strutture  politiche  e
istituzionali:
1) la via delle modificazioni legislative ordinarie
2)  la via delle riforme costituzionali
3)  la  via     della  modifica  dei  sistemi  elettorali
attraverso  il  ricorso  ai referendum  abrogativi  delle
leggi elettorali vigenti.
        La   ricostruzione   dell'   intreccio   che   ha
caratterizzato  la  coesistenza di queste tre "vie" e  la
riflessione  sui motivi che hanno condotto  di  volta  in
volta  al fallimento o alla marginalizzazione dell'una  o
dell'altra    prospettiva   costituisce   una    premessa
all'analisi del mutamento in corso e comunque  una  parte
rilevante del contributo che qui si cerca di offrire.




Parte seconda: le vicende della X e della XI legislatura
  
     
     
     
  1. Le tre "vie" nella  X legislatura:
  a) la "via" delle riforme costituzionali: il "progetto
  Labriola"
  b) la "via" della legislazione ordinaria:   la riforma
  della Presidenza del Consiglio, la riforma del
  Regolamento della Camera in materia di modalità di
  voto; la riforma degli enti locali; l'approvazione
  della l.241 del 1990 sul procedimento amministrativo e
  l'accesso ai documenti amministrativi
  c)  la "via" delle riforme elettorali per interposto
  referendum: il referendum sulla preferenza unica
  
  
  

     E'   opportuno ricordare   che già nel corso   della
legislatura 1987-1992,   fu forte la consapevolezza della
crisi  imminente. Non mancarono infatti, sia  durante  il
primo  governo  della  Legislatura (governo  Goria)  sia,
soprattutto,  durante  il governo  successivo  (De  Mita)
iniziative  coerenti con uno sforzo di innovazione  e  di
riforma   del   sistema  politico  e  dei  rapporti   tra
istituzioni e cittadini. Prevalse poi, soprattutto  nella
seconda  metà della legislatura un diverso e  più  cinico
atteggiamento:   le  riforme  furono   viste   più   come
funzionali alla stabilizzazione delle alleanze  politiche
di  governo che come un modo di risposta a una crisi  già
in atto fra partiti e cittadini.  Era diffusa infatti  la
convinzione, dimostratasi poi fallimentare ,che la  crisi
fosse    comunque   padroneggiabile   nella    continuità
immutabile  del  sistema politico esistente.   La  classe
politica   del  tempo   sembrava  sentirsi    onnipotente
mentre  era invece già minata dalla ribellione sociale  e
morale che avrebbe poi condotto alla vittoria della Lega,
da un lato,  all'esplodere della vicenda oramai nota come
Tangentopoli, dall'altro.
      Rimane  vero tuttavia che   soprattutto dall'inizio
di  quella legislatura  fino al 1990, si manifestò    con
chiarezza    una  spinta   a  un  forte   mutamento    da
realizzare  sia  attraverso riforme   costituzionali  che
attraverso   innovazioni   ordinamentali  particolarmente
significative . Le due vie    peraltro  furono perseguite
entrambe, anche se la prima ebbe scarsa fortuna, come del
resto  era già accaduto nelle legislature precedenti  sia
con  la  Commissione Bozzi del 1983, sia  con  le  stesse
proposte Labriola del 1987.

     In  ogni  caso, per quanto qui interessa si  possono
indicare i seguenti punti di riferimento.

     a)  Per  quanto  riguarda  la  "via"  delle  riforme
costituzionali e istituzionali :

-   va  ricordato  il progetto di riforma  costituzionale
rimasto   noto   come  "progetto  Labriola",   che,   già
presentato   in   una  prima  versione,   relativa   alla
differenziazione del bicameralismo nel 1987, subito prima
dello    scioglimento   della   IX    legislatura,     fu
ripresentato  in  una  "versione"  più  ampia   nella   X
legislatura  e  discusso a lungo nella prima  Commissione
Affari Costituzionali del Senato , senza peraltro che  si
giungesse a una definitiva approvazione.
-  merita  anche  sottolineare che il  governo  De  Mita,
entrato  in  carica nell'aprile del 1988, fu il  primo  a
prevedere   la   delega  per  le  riforme  istituzionali,
affidata al Ministro per le regioni Maccanico.
-  nel maggio 1988 si svolse poi un dibattito contestuale
alla Camera e al Senato sui tempi e i possibili contenuti
delle  riforme istituzionali: dibattito che pi  non  ebbe
seguito apprezzabile
- occorre ricordare infine, in senso contrario, che nella
successiva  formazione del sesto governo  Andreotti,  nel
luglio  1989, alle riforme istituzionali e costituzionali
non  venne fatto alcun apprezzabile cenno, se non per  la
parte  in  cui  si  parlò  di una  non  meglio  precisata
prospettiva di "bicameralismo procedurale". Il cenno  era
evidentemente  alla  prospettiva   Labriola,   la   quale
peraltro, come si è detto, non ebbe comunque fortuna.
-  da ultimo non si può non ricordare che nel luglio  del
1991 il Presidente Cossiga inviò un messaggio alle Camere
sulle  riforme  istituzionali. Il dibattito  parlamentare
che ne seguì  (e quello non meno importante che si svolse
in dottrina) segnò, nei fatti, l' accantonamento non solo
delle  soluzioni, ma anche del problema che il Presidente
aveva cercato di porre. E su questa linea si collocarono,
sostanzialmente unanimi, tanto le forze di governo quanto
quelle di opposizione.




     b)  Per  quanto  riguarda  la  "via"  delle    leggi
ordinarie  di carattere "materialmente costituzionale"  e
comunque strategicamente finalizzate alla  modifica dell'
ordinamento  ,  e  a  puro  titolo  esemplificativo,   si
possono ricordare:


-   la  presentazione alla Camera dei deputati, da  parte
del  governo Goria,  il 19 novembre 1987, del disegno  di
legge  sul  procedimento amministrativo e l'  accesso  ai
documenti amministrativi, approvata poi nel 1990 come  la
l.n.241 di quell'anno.
-    l'approvazione  della  l.440  del  1988,   attuativa
dell'art.  95  u.c  Cost.  e  relativa  alla  "disciplina
dell'attività   di   Governo  e   all'ordinamento   della
Presidenza del Consiglio".
-   la riforma dell'art.49 del Regolamento della Camera e
la  riforma organica del Regolamento del Senato (ottobre-
novembre  1988)  con  la drastica  limitazione  del  voto
segreto.
-   l'   approvazione  della  legge  142  del  1990,  che
finalmente, dopo quarantadue anni dall' entrata in vigore
della Costituzione, ha dato attuazione all'art.128 Cost..




     c)  Per quanto riguarda la "via"  della modifica dei
sistemi elettorali per interposti referendum:

-  va  richiamata  la già ampiamente ricordata  attività,
peraltro molto incisiva,  del  Movimento Referendario  di
Mario  Segni   e  gli  esiti già quasi  plebiscitari  del
referendum  sulla preferenza unica del 1991  (95,6  %  di
sì).  Vicenda  questa, che per una  classe  politica  più
attenta  e  meno chiusa e ripiegata su sè stessa  avrebbe
dovuto   essere molto più che un campanello di allarme  .
Essa  dimostrò  infatti  con  tutta  chiarezza   che   l'
insofferenza della società italiana era  ormai  giunta  a
un  livello  tale  da  non  tollerare  più    lentezze  e
astuzie dilatorie.
  
  
  
  
  2.  Le tre vie  nella   XI legislatura:
  
  a) la "via" delle riforme costituzionali e
  istituzionali: la Commissione Bicamerale per le riforme
  istituzionali
  b)  la "via" della legislazione ordinaria: le quattro
  deleghe del Governo Amato e la successiva attività del
  governo Ciampi.
  c)  Il governo Amato e la "via" delle riforme
  elettorali per interposto  referendum: l'impegno a far
  svolgere il referendum sulla legge elettorale del
  Senato e   ad approvare la legge sull'elezione diretta
  del Sindaco secondo lo spirito della richiesta
  referendaria già presentata.  L'approvazione delle
  nuove leggi elettorali sotto il  governo Ciampi.
  


     Nel  corso  della complessa trattativa che  condusse
alla  formazione del governo Amato   emersero nuovamente,
e  questa volta con particolare chiarezza, proprio perché
delineate in maniera assolutamente contestuale, le  " tre
vie possibili"  per  il cambiamento .



  a)  l' ipotesi della riforma costituzionale;


          Quando,  nel  giugno-luglio  1992,  nel   clima
difficilissimo   segnato   dagli  attentati   Falcone   e
Borsellino   e   dal  dilagare  di  "Mani   Pulite",   si
procedette,  dopo  l'elezione  del  Presidente  Scalfaro,
alla  formazione del Governo Amato, emerse  immediata  la
proposta di seguire la "prima via", quella della  riforma
costituzionale  come modo per rispondere alla  crisi  del
sistema politico e istituzionale.
          Si  trattava  di  una  linea  che  "veniva   da
lontano" .
         Lasciando  da  parte tutte le  posizioni  emerse
negli anni precedenti in sede culturale o politica,    il
tema    delle   riforme   istituzionali   fu   presentato
ufficialmente in Parlamento per la prima volta    con  il
messaggio presidenziale del Presidente Leone nell'ottobre
1975.  Seguì poi, nel luglio 1980 ,un ordine  del  giorno
del  Senato  favorevole  alle riforme  istituzionali  nel
quadro   delle  indicazioni  contenute,  soprattutto   in
materia  regionale,  nel "Rapporto Giannini",  presentato
dal  Ministro  nel  novembre 1979. Nell'agosto  1982,  il
secondo  governo  Spadolini chiese e ottenne  la  fiducia
sulla base di una mozione motivata contenente quello  che
fu   definito  il  "decalogo"  in  materia   di   riforme
istituzionali. Nell'ottobre 1982 furono istituiti, presso
le  Commissioni  Affari costituzionali della Camera e del
Senato,   i  primi  Comitati  di  studio  sulle   riforme
istituzionali ; importante fu in questo contesto il ruolo
svolto    dal   Presidente   della   Commissione   Affari
costituzionali  del Senato ed ex Presidente  della  Corte
costituzionale Bonifacio. Dopo le elezioni  del  1983,  e
dopo  la formazione del governo Craxi, nell'ottobre  1983
fu  finalmente istituita la prima Commissione  Bicamerale
per  le riforme istituzionali, presieduta dall'on. Bozzi,
che  chiuderà  i suoi lavori nel gennaio 1985,   con  una
relazione approvata senza il voto del PCI, e  inutilmente
consegnata  ai Presidenti (ma in realtà agli  archivi) di
Camera e Senato.
      Nella   legislatura   successiva,   delle   riforme
istituzionali in Parlamento  ci si tornò ad occupare solo
negli ultimi due mesi della legislatura, in seguito  alla
già  citata presentazione, nel gennaio 1987, del progetto
Labriola  sul   bicameralismo  differenziato.  Di  quanto
accadde nella X legislatura già si è ampiamente detto.
           Quando  dunque,   nelle  trattative   per   la
formazione  del  governo  Amato,  si  riprese   in   modo
esplicito   il  tema  delle  riforme  istituzionali   era
assolutamente chiaro che si cercava di riprendere  ancora
una  volta  una  "linea" di risposta sempre  fallita  nel
passato.
            In  ogni  caso,    nel  giugno  del  1992   ,
contestualmente     al  varo  del   governo   Amato,   si
sancisce        in   modo   esplicito   l'accordo      di
istituire, prima con doppia deliberazione conforme  delle
due  Camere  poi con legge costituzionale, la Commissione
Bicamerale per le Riforme Istituzionali .
     -  La Commissione viene istituita contemporaneamente
sia alla Camera che al Senato, nelle sedute del 23 luglio
1992, attraverso due atti monocamerali di indirizzo,  nei
quali  si  specifica che essa avrebbe dovuto  svolgere  i
suoi    lavori   nella   "previsione   che   con    legge
costituzionale le vengano conferiti poteri referenti  nei
confronti della Camera (o del Senato) per la formulazione
di proposte di revisione della Costituzione"
     -  La  Commissione elesse suo presidente  l' on.  De
Mita nella seduta del 9 settembre 1992 e iniziò subito la
sua  attività  in  attesa che il  Parlamento  varasse  la
prevista legge costituzionale.
     -   Nel marzo 1993 De Mita si dimise e fu sostituito
dall' on. Jotti
      -    Nell'agosto  1993  fu  finalmente,  ma   ormai
inutilmente,  varata la legge costituzionale  formalmente
istitutiva della Commissione
     -   Nel dicembre del 1993 la Commissione concluse  i
suoi  lavori  approvando un elaborato che  la  Presidente
Jotti  consegnò ai Presidenti dei due rami del Parlamento
poco prima che la legislatura fosse sciolta.
          I  lavori  della  Commissione  Bicamerale  sono
stati  consegnati all'archivio delle due  Camere  e  sono
andati  così  a  costituire un nuovo anello  della  lunga
catena  dei tentativi falliti di mutare la Costituzione.





         b)  l'ipotesi  della riforma di  alcuni  settori
"strategici"      dell'ordinamento     legislativo      e
amministrativo;


         Nella  vicenda "genetica" del governo  Amato,  e
comunque  nella  sua  attività successiva,  era  presente
però,  e  in  modo  assolutamente  esplicito,  anche  una
seconda  linea:  quella cioè di dare  una  risposta  alla
domanda  di cambiamento attraverso un incisivo sforzo  di
riforma   di   alcuni   apparati  o  settori   strategici
dell'ordinamento.
          Questa  seconda linea     condusse   a  sancire
che  il   governo  avrebbe  chiesto  e  ottenuto  deleghe
puntuali   per   poter  procedere  alla   riforma   della
legislazione   in   alcune   materie,   considerate    di
particolare rilevanza.
           Con  la  legge 23 ottobre 1992 n.  421  furono
così   conferite  al  governo  Amato    quattro   deleghe
legislative in quattro materie fondamentali:
    - quella sanitaria, art. 1
    - quella per la riforma del pubblico impiego, art.2
    - quella per la riforma della previdenza, art. 3
    - quella per la riforma della finanza locale, art.4

          Sulla   base  di  quelle  deleghe  il   Governo
provvederà a approvare nel periodo autunno 1992  -inverno
1993  alcuni  decreti  delegati di particolare  rilevanza
nei settori della "privatizzazione" del pubblico impiego,
in quello sanitario e  in quello fiscale .

            Sulla   medesima    strada    delle   riforme
legislative  e amministrative, considerate come  risposta
essenziale alla crisi del sistema, proseguirà  poi  anche
il governo Ciampi,  soprattutto allorché otterrà  in sede
di  approvazione della "finanziaria 1993",   la delega al
Governo per il riordino dei Ministeri e per dettare norme
in     materia    di    organizzazione    e     personale
dell'amministrazione    pubblica    nonché     per     la
semplificazione   e   accelerazione   dei    procedimenti
amministrativi,  di  istruzione  e  di   università,   di
rinegoziazione   dei   contratti  pubblici   nonché   per
l'attuazione  dell'autonomia scolastica  e  il  riassetto
degli organi collegiali.

         -Sulla  base  di  questa delega saranno  emanati
numerosissimi   Regolamenti  fortemente  modificativi   o
innovativi      in      settori      assai      rilevanti
dell'amministrazione.
         -Contestualmente il governo Ciampi  ha  promosso
anche   il  definitivo  riordino  delle  competenze   del
soppresso  Ministero del Turismo e Spettacolo, istituendo
due   nuovi   dipartimenti  presso  la   Presidenza   del
Consiglio,  e ha, soprattutto, operato per la  definitiva
approvazione di due normative fondamentali in materia  di
riforma  della  Corte dei Conti (le  l.n.19  e  n.20  del
1994),  con le quali, portando a compimento una strategia
già iniziata dal governo Amato, ha profondamente innovato
nel sistema dei controlli sulle amministrazioni italiane.
         -  Infine  va  sottolineato  il  grande  impegno
posto  dal governo Ciampi per l'attuazione della  l.n.241
del 1990.
          Tutti  questi  provvedimenti    si  inseriscono
con   tutta  evidenza    nella  linea  della  "scommessa"
riformatrice  che,  emersa   nella  XI  legislatura   col
governo  Amato,  è  rimasta ferma come linea  alternativa
alle altre due anche durante il governo Ciampi.
          Aspetto   questo  particolarmente  interessante
proprio  perché,  come si dirà più avanti, è  toccato  al
governo  Ciampi    portare  a  compimento  la  linea  del
mutamento istituzionale perseguito attraverso la  riforma
del sistema elettorale.



          c)   l'   ipotesi  del  mutamento  del  sistema
politico   attraverso   la  modificazione   dei   sistemi
elettorali.



         Nella  fase  che  condusse alla  formazione  del
governo  Amato  era  presente, e in modo  molto  "forte",
anche  la  terza  "via"  quella cioè  della  riforma  del
sistema,   prevalentemente   perseguita   attraverso   il
mutamento   dei   sistemi  elettorali   per   "interposto
referendum".
          Questa terza linea è quella che poi, di  fatto,
è  nettamente prevalsa nel corso della XI legislatura:
         -  Il  governo  Amato, e la maggioranza  che  lo
sostenne, si impegnò a favorire la rapida approvazione di
una  nuova  legge elettorale per comuni  e  province  che
garantisse   l'elezione  diretta  del   Sindaco   e   del
Presidente  della provincia, rispettando lo  spirito  del
referendum abrogativo già proposto.
         -  Il governo si impegnò inoltre a garantire che
il  referendum sulla legge elettorale per il Senato,  per
il  quale  già  erano state raccolte  le  firme,  potesse
svolgersi  senza  alcuna  interferenza,   qualora   fosse
stato dichiarato ammissibile dalla Corte costituzionale.
         I  due impegni, peraltro, furono  esplicitamente
richiesti  dai  parlamentari che avevano sottoscritto  in
campagna elettorale il "patto Segni" come condizione  per
dare voto favorevole al Governo . Gli stessi parlamentari
ripeteranno   poi   una  analoga  posizione,   ovviamente
riferita  soltanto alla rapida approvazione  delle  nuove
leggi  elettorali  di Camera e Senato, al  momento  della
formazione del governo Ciampi.
           A   referendum  svoltosi,  il  governo  Amato,
avendo  sostanzialmente esaurito il compito per il  quale
ne   era  stata  consentita  la  formazione,  si  dovette
dimettere  e fu sostituito da un governo, quello  Ciampi,
che  a sua volta ebbe come compito prioritario quello  di
garantire  una  rapida  approvazione  delle  nuove  leggi
elettorali  e   di  consentire,  a  leggi  approvate,  lo
scioglimento   delle  Camere  e  l'indizione   di   nuove
elezioni.






  3.      Le diverse strategie presenti sulla scena
  italiana fra il 1990 e il 1993. Il quadro riassuntivo.
  Il  mutamento dei sistemi elettorali come unica
  risposta istituzionale alla richiesta di cambiamento.
  Le vicende successive al referendum del 1993.
  



      In più fasi, tra il '90 e il '93,   è emersa dunque
con   evidenza,  nel  nostro  Paese,  la  possibilità   o
l'opportunità di dare una   risposta alla crisi  in  atto
attraverso   un   approccio   sistemico   alle    riforme
istituzionali.
      Analogamente,  in più di un caso è  stato  compiuto
uno   sforzo   rilevante  per  procedere  a   innovazioni
legislative  e regolamentari in grado di modernizzare  in
modo significativo settori strategici dell'ordinamento ed
offrire  così  una  solida "via  di  uscita"  alla  crisi
imminente o in atto.
      Per  motivi diversi, però, queste risposte non sono
state comunque adeguate.


     a)  le  cause  del  fallimento dei  tentativi  fatti
durante la X legislatura

     Certamente sono state del tutto insufficienti, anche
sotto  il  profilo  "contenutistico" e  "strategico"   le
innovazioni  o  i  tentativi  di  innovazione   della   X
legislatura.
      Del  tutto  inadeguata, a questi fini, è  stata  la
legge 142 del '90.
      Soprattutto   dal  punto di vista  della  forma  di
governo   a   suo  tempo  adottata,  con  la   previsione
dell'elezione  del  Sindaco e della  Giunta  a  scrutinio
palese   e   con   l'istituzione  della  c.d.   "sfiducia
costruttiva"  come    unico elemento  di  stabilizzazione
dell'  Esecutivo,  quella legge si è  dimostrata  infatti
oggettivamente inadeguata.
     Essa  è  apparsa rivolta più a dare una  risposta  a
problemi   di   stabilità   e   di   trasparenza   emersi
nell'immediato passato che  alla domanda, ormai posta con
forza   dalla  maggioranza  degli  elettori,   di   poter
scegliere col proprio voto non solo un partito  ma  anche
una proposta di governo.
     E'  in  questo quadro, del resto,  che si  comprende
bene perché questa stessa legge, dopo meno di due anni di
vigenza, sia  stata   profondamente  modificata,  proprio
su  questo punto, dalla  legge sull'elezione diretta  del
Sindaco,  approvata  nel marzo del 1993  mentre  già  era
stato  indetto per il 18 aprile il referendum  abrogativo
sulla legge elettorale precedente.
     Né  si  sono  mostrate sufficienti   le  innovazioni
della  legge  n.  440 del 1988, malgrado  che  toccassero
punti  assai  rilevanti del sistema  delle  fonti,  della
delegificazione, dei rapporti Stato-Regioni, del riordino
complessivo delle istituzioni di governo.
     Il  fatto è che la crisi che si stava preparando non
riguardava più il funzionamento delle istituzioni,  anche
se   aveva   una   delle  sue  cause  nelle   disfunzioni
istituzionali: la crisi riguardava ormai direttamente  il
sistema politico come tale.
      Quanto   poi   alle   modifiche   dei   regolamenti
parlamentari, per quanto importanti esse potessero essere
in  ordine  al  rovesciamento del principio  tradizionale
della  segretezza  del  voto, erano evidentemente  troppo
limitate ai rapporti Parlamento-Governo per poter  essere
sufficientemente incisive sul sistema complessivo.
     Una risposta adeguata non è stata data neppure dalle
iniziative in materia di riforme istituzionali.
      Per  quanto riguarda   la discussione sul "progetto
Labriola",  che  occupò  a lungo  la  Commissione  Affari
costituzionali del Senato durante la X legislatura,  come
si  è  detto  essa   si interruppe  prima che si  potesse
arrivare all'approvazione di un progetto organico. Né  le
aperture  fatte  dal  governo  De  Mita  si  dimostrarono
qualcosa di più di pure intenzioni accademiche.



     b)  le  cause  del  fallimento dei  tentativi  fatti
durante la XI legislatura


     Nettamente  più incisivi, e ormai più  evidentemente
consapevoli, i tentativi fatti durante la XI legislatura.
       La    Commissione   Bicamerale    sulle    Riforme
Costituzionali  è,   infatti, riuscita  a  licenziare  un
progetto compiuto e articolato di proposte.
     Come si è ricordato, però, il progetto fu depositato
in  Parlamento   poche settimane prima che il  Presidente
Scalfaro  sciogliesse  le Camere,  ponendo  in  tal  modo
termine  alla XI legislatura. E del resto volutamente  il
Parlamento  aveva accelerato l'approvazione  delle  nuove
leggi  elettorali  di  Camera  e  Senato  nel  tentativo,
riuscito,  di  approvarle comunque prima del  fatidico  6
agosto  1993, giorno nel quale sarebbe entrata in  vigore
la  legge  costituzionale  istitutiva  della  Commissione
Bicamerale  che,  come era nell'intesa del  luglio  1992,
affidava  a  questa Commissione (e non  più  soltanto  al
"normale"  procedimento legislativo ordinario) il  potere
di fare proposte anche in materia elettorale.
      In  sostanza,  la  Commissione  Bicamerale  non  ha
fallito  tanto  per la sua "incapacità" o "insensibilità"
quanto  piuttosto per il fatto stesso che ormai,  con  il
referendum del 18 aprile 1993, aveva nettamente  prevalso
la  "terza  via"  per  la riforma  del  sistema  politico
attraverso il mutamento del sistema elettorale.
      Considerazioni  analoghe  valgono  anche  per   gli
sforzi  fondati  sulla  modifica  di  settori  strategici
dell'ordinamento.
     Questa linea, pur praticata con grande incisività  e
anche con grande efficacia, sia dal governo Amato che dal
governo    Ciampi,    si    è      dimostrata    comunque
sostanzialmente  inadeguata, forse troppo  illuministica,
in  ogni  caso eccessivamente lunga nei suoi effetti  per
poter    "resistere"  alla  inarrestabile  pressione   al
cambiamento  definitivamente  "innescata"  dal   processo
referendario.



    c) La vittoria della "terza via"

      La   "via al cambiamento" che ha prevalso  in  modo
più  netto  è  stata  quella della  riforma  del  sistema
istituzionale  e  politico  perseguita   attraverso    il
mutamento  delle leggi elettorali.

        Le   uniche   grandi   modifiche   di   carattere
"sostanzialmente" costituzionale  che in  questi  quattro
anni sono state introdotte nel nostro ordinamento    sono
infatti    legate   proprio  alle  nuove   leggi      per
l'elezione diretta del Sindaco, prima; per la Camera e il
Senato poi;    per le Regioni, da ultimo.
      Del resto, come si è già detto, giova ricordare che
era nei patti di governo della  nascita del governo Amato
consentire    la   rapida   approvazione   della    legge
sull'elezione  diretta del Sindaco e lo  svolgimento  del
referendum  sulla  legge elettorale del Senato,  evitando
ogni  iniziativa  con esso in contrasto e  mantenendo  un
rigoroso atteggiamento neutrale.
       Giova  ricordare,  ancora,  che,  subito  dopo  lo
svolgimento  del  referendum sulla legge  elettorale  del
Senato,   il   Governo  Amato  diede  immediatamente   le
dimissioni.
       Non   a   caso,  infatti,  con  l'approvazione   a
larghissima  maggioranza  del referendum  abrogativo   si
considerò  conclusa,  in  modo netto  e  preciso,   anche
l'esperienza  del governo.
     Era  scritto  nelle cose   che  la netta   decisione
referendaria     comportasse   anche   la   fine    dell'
Esecutivo.  Malgrado  il  grande   sforzo  compiuto   per
sviluppare  una forte capacità innovativa e  riformatrice
dell'ordinamento  legislativo e  dei  settori  strategici
dell'Amministrazione e per  affrontare con incisività  lo
sforzo  di risanamento finanziario del Paese, agli  occhi
di  gran  parte dei suoi  sostenitori fin dal suo sorgere
il governo Amato doveva   avere  come scopo principale (e
per  alcuni  "unico")  proprio quello  di  consentire  lo
svolgimento  di questo Referendum . Né si può dimenticare
che  il sempre crescente numero di parlamentari inquisiti
che caratterizzò il periodo Amato concorse pesantemente a
indebolire la già scossa credibilità delle istituzioni  e
ad  accentuare enormemente la richiesta di  mutamento  di
tutto il sistema politico.
      E'   utile  infine ricordare anche che  al  governo
Amato  ha fatto seguito un Esecutivo, quello Ciampi,  che
fin  dal momento della sua formazione, segnalò subito  il
suo  essere  un  governo  "anomalo",  tutto  orientato  a
garantire   una   transizione  ormai   inevitabile,   nei
contenuti, e necessariamente rapidissima nei suoi tempi.
     Il  governo Ciampi fu infatti formato   in  modo  da
sottolineare il più possibile che esso non era  in  alcun
modo vincolato  da   legami partitici.
       Su   richiesta   dello  stesso  Presidente   della
Repubblica,   il  Presidente  incaricato  evitò   infatti
rigorosamente   ogni  consultazione    rituale   con   le
delegazioni dei partiti prima di sciogliere la riserva  e
accettare di formare il governo.
       Pur   nella continuità con l'azione di risanamento
e  di  riforma già iniziata da  Amato,  al governo Ciampi
fu affidato, fin dalla sua formazione,  essenzialmente il
compito di   consentire e favorire la rapida approvazione
delle nuove leggi elettorali di Camera e Senato.
     Leggi  da scrivere, come lo stesso Presidente  della
Repubblica  disse, quasi sotto dettatura, per  procedere,
poi,   dopo l'approvazione delle  nuove norme elettorali,
all' immediato rinnovo della legislatura.
      D'altro   canto,  la  continua  estensione    delle
inchieste  giudiziarie sui fatti di  corruzione  politica
aveva  ormai  largamente delegittimato un Parlamento  che
vedeva   molte  decine  di  propri  membri   oggetto   di
procedimenti giudiziari per reati di particolare  gravità
e  che non era dunque più in condizioni né di collaborare
davvero  a un significativo e meditato lavoro legislativo
né  di  opporsi  con una qualche reale efficacia  al  suo
stesso scioglimento.
      Il  governo  Ciampi entrò in carica nel  marzo  del
'93;  le  leggi  elettorali furono approvate  nell'agosto
1993;  i  nuovi collegi uninominali furono  definiti  nel
dicembre '93.
      Coerentemente con l'andamento  della   vicenda  qui
ricostruita   e   malgrado   che   fosse   impegnato   in
un'efficacissima   opera  riformatrice   che,   peraltro,
continuò anche nei due mesi che intercorsero prima  della
convocazione delle nuove Camere, Ciampi si dimise  appena
le leggi elettorali furono operative.
      Nei primi giorni   del gennaio del 1994  , malgrado
che   l'  on.  Pannella  e    molte  decine  di  deputati
avessero  ritirato  la  mozione  di  sfiducia   da   loro
presentata e  dichiarassero di volerla trasformare in una
mozione  di  fiducia, Ciampi si presentò alla  Camera  e,
prima  che il dibattito si concludesse, salì al Quirinale
per presentare le sue dimissioni.
      Fu infatti  lo stesso Presidente Ciampi  a chiedere
di interrompere la discussione prima che la mozione fosse
messa  in  votazione e a decidere di recarsi al Quirinale
per  dimettersi:  la  ragione  stava, evidentemente,  nel
fatto  che  il  Presidente Ciampi e lo stesso  Presidente
Scalfaro   ritenevano  che  la  Camera   (o   meglio   il
Parlamento) fosse ormai sostanzialmente delegittimata per
il   duplice   concorrente   fenomeno   delle   inchieste
giudiziarie  e  dell'  approvazione  delle  nuove   leggi
elettorali .
      In  ogni  caso,   il  Presidente  della  Repubblica
sciolse  immediatamente le Camere, consentendo, così,  le
elezioni politiche del 27 marzo che hanno dato vita  all'
attuale legislatura.
     E', dunque, proprio  la strada  del cambiamento  del
sistema  politico  attraverso  la  modifica  delle  leggi
elettorali  che, di fatto, ha prevalso; questa infatti  è
stata  la  sola   risposta "efficace"    alla  crisi  del
sistema   che si è riusciti a dare .
     Perché  poi la vicenda sia andata così,  se  per  il
prevalere di una lucida e consapevole "strategia"  o  per
l'incapacità di perseguire ogni altra strada in  presenza
del   triplice   fenomeno  costituito   dalla   pressione
referendaria,  dalla  delegittimazione  originata   dalle
inchieste  giudiziarie e dall'incapacità  di  trovare  un
sufficiente accordo fra le forze politiche,  è  cosa  che
qui si può tralasciare.
     Ciò  che  conta  infatti è che comunque  la  "grande
transizione" italiana è stata affidata tutta al mutamento
della rappresentanza politica come conseguenza dei mutati
sistemi elettorali.

  
  
  
  
  
  
  4.Una brevissima conclusione: il cambiamento del
    sistema politico come unica conseguenza delle
    vicende di questi anni. Il mutamento del sistema
    politico come premessa per il mutamento del sistema
    costituzionale; la tesi del Movimento Referendario.


     Non  deve  meravigliare, dunque,  che    proprio  il
sistema   dei  partiti appaia oggi  come   la  parte  più
nuova,   e  comunque quella più "cambiata", nella  realtà
del nostro Paese.
      In   un  certo  senso,  la  scelta  della   riforma
elettorale  come via  per il mutamento  del  sistema   ha
avuto  come  obbiettivo  e come conseguenza   proprio  la
modifica del sistema politico.
      D'altro  canto  chi più tenacemente  ha  perseguito
questa   strada,   come  il  movimento   referendario   e
specialmente  il suo leader Mario Segni,   ha  più  volte
dichiarato   di avere come obbiettivo quello di  cambiare
il  sistema politico.   Anche sulla base dell' esperienza
in   materia   di  riforme  istituzionali   fatta   nelle
legislature precedenti,  si pensava, infatti,   che  solo
cambiando  il  sistema politico si  potesse  cambiare  il
sistema  costituzionale. Si sosteneva, cioè, che il  solo
modo  per  "cambiare  le  istituzioni"  fosse  quello  di
"cambiare prima il sistema politico" e dunque che la sola
riforma  davvero utile e necessaria fosse appunto  quella
dei sistemi elettorali. Il resto sarebbe venuto dopo.
     Quando,  dunque,    osserviamo  che  nessun  partito
presente alle elezioni amministrative e regionali del '90
ha  avuto   il proprio simbolo immutato sulla scheda  del
'95,  non  facciamo  che registrare  un  fenomeno  che  è
conseguenza  coerente  e  necessaria  dell'     andamento
complessivo della vicenda italiana.




II. Il mutamento del  sistema elettorale: causa o
conseguenza del mutamento di sistema politico?

  
  
  1.Una considerazione e un interrogativo: come
    qualificare i fenomeni di mutamento del sistema
    politico precedenti alle riforme elettorali?

     Se,   però  , si  considerano realisticamente     le
vicende  di questi anni,  si deve constatare  che  non  è
vero,   e  che  comunque  sarebbe  troppo  semplicistico,
parziale  e   fuorviante, affermare che i  mutamenti  del
sistema  politico  verificatisi  siano  stati   sempre  e
soltanto     conseguenza  dell'  adozione   del   sistema
maggioritario.
     Le cose sono molto più complesse e vi è una sorta di
circolarità  fra  alcuni fenomeni tra di  loro  collegati
che  per  un verso concorrono  a determinare il mutamento
delle  regole  elettorali (e dunque si manifestano  prima
che  queste  siano cambiate) ma che per un altro  aspetto
costituiscono   essi   stessi  elementi   importanti   di
cambiamento.
    Questi fenomeni sono almeno quattro:

     -    primo:  la  crisi politica che colpisce  alcuni
soggetti  del sistema politico italiano, dopo  l'  '89  e
le conseguenze che questo determina nella rimessa in moto
della dialettica politica.
     Si colloca qui la vicenda dello scioglimento del PCI
nel  1991 e la nascita delle due nuove formazioni del PDS
e di Rifondazione Comunista. Si colloca probabilmente qui
anche  la  radice di quel  processo che conduce in  pochi
anni  allo "sdoganamento" del MSI. Sta di fatto  che  già
nell'  autunno del 1993 , prima dell'alleanza  con  Forza
Italia   e  molto  prima  della  fondazione  di  Alleanza
Nazionale,  questo  processo consente al  segretario  del
MSI, on Fini, e a un rappresentante di assoluto spicco di
quel   partito,  l'on.  Mussolini,  di  presentarsi  alle
elezioni  per  il sindaco di Roma e di Napoli,  riuscendo
nel  secondo turno a ottenere la rappresentanza  di fatto
dell'intero centro-destra

     -     secondo:  il formarsi,  intorno  al  movimento
referendario  e  sulla  base di  progetti   politici   di
mutamento  e rottura del sistema esistente  ,   di  nuovi
soggetti   che   vedono  nella  modifica    delle   leggi
elettorali  un  obbiettivo essenziale  da  raggiungere  .
Soggetti questi che, dunque,    non possono certo  essere
considerati   come   "prodotti"   (ma   caso   mai   come
"coproduttori")  di quella modificazione.
     Si  situa qui la vicenda del Movimento Referendario,
con  la  crisi  dei piccoli partiti laici,  iniziata  già
prima  della  vicenda di Tangentopoli,  e  la  successiva
nascita di Alleanza Democratica  (AD).

     -   terzo: l'emergere di nuovi soggetti politici che
hanno   nel  dissenso    verso  il  sistema  politico   e
istituzionale   del  tempo  la  loro  principale   ragion
d'essere   o,  almeno,  la  ragione  del  loro  crescente
consenso elettorale .
      La  Lega Nord è certamente l'esempio  più rilevante
di  questo  fenomeno,  anche se non  va  dimenticato  che
questo  movimento  ha un'origine più  lontana  nel  tempo
(era  già  presente nella X legislatura e aveva avuto  un
successo significativo nelle elezioni amministrative  del
1990).

     -    quarto: il mutamento o la sparizione di  alcuni
partiti  (e  di  interi "spezzoni" della classe  politica
precedente)  come conseguenza della vicenda giudiziaria.
     E' questo un fenomeno che si verifica soprattutto  a
cavallo  fra  il 1992 e il 1993 e per alcuni  partiti  si
accelera dopo il referendum del 18 aprile 1993 conducendo
al  loro  superamento  o alla loro sparizione  già  prima
delle leggi elettorali dell'agosto 1993.
     Si  situa  qui,   specificamente, la  vicenda  della
"sostanziale"    trasformazione-sparizione    del     PSI
conseguente  alle dimissioni di Craxi da  segretario  del
partito  e   ai  travagliati passaggi  di  segreteria  da
Benvenuto  a  Del  Turco. Si situa qui anche  l'Assemblea
Nazionale  della DC, svoltasi nel luglio  del  1993,  che
dette  l'avvio  al  processo di  trasformazione  di  quel
partito nel nuovo Partito Popolare Italiano.


      Quattro  fenomeni, quindi, che  si  legano  tra  di
loro: la crisi ideologica  di alcuni partiti  "storici" e
la   loro  trasformazione;  la  scelta  referendaria  sui
sistemi  elettorali come "grimaldello" per far  "saltare"
il  sistema politico; la ribellione alla realtà esistente
,e quindi la sua rimessa in discussione,  come causa  del
formarsi   di   nuovi  soggetti  politici;   le   vicende
giudiziarie come causa di delegittimazione  e  di   messa
fuori   giuoco  di  una  parte  importante  della  classe
politica italiana.
      Questi  quattro  fenomeni  non  possono  certamente
essere  considerati come "conseguenza" del mutamento  dei
sistemi elettorali, essendone caso mai una delle cause.
     E  tuttavia non vi è dubbio che essi stessi sono già
"figli" di quella stessa crisi di sistema che, in  ultima
analisi,  è la vera "causa causante" delle trasformazioni
elettorali successivamente intervenute.

    una seconda considerazione e un secondo
    interrogativo: come valutare i mutamenti di sistema
    politico oggettivamente successivi alle riforme
    elettorali?

      Non  vi  è dubbio peraltro che vi è stato anche  un
effetto  indotto dai sistemi  elettorali, ed è certamente
vero  che  c'è comunque una sorta di circolarità  "causa-
effetto"   tra  modifiche  che  producono  il   mutamento
elettorale    e    mutamento   elettorale   che   produce
modifiche.
     Sarebbe del tutto inammissibile, dunque, negare ogni
effetto  ai  nuovi  sistemi  elettorali.  Anzi,  come  si
cercherà      di     sottolineare,     essi      incidono
significativamente sul sistema politico, concorrendo caso
mai,  con  le  differenze che oggi li  caratterizzano,  a
rendere  più  difficile  la sua  stabilizzazione.  Ma  di
questo più oltre.
     Ora  è giusto considerare      in che misura,  e  in
quali   casi,  è  stato  invece   il  sistema  elettorale
maggioritario   a determinare  i mutamenti  dei  soggetti
politici .
     Sono  proprio questi, infatti,  i casi  che  possono
consentire  di  comprendere meglio gli   effetti  indotti
sul sistema dei partiti dal passaggio al maggioritario .







III.I mutamenti del sistema politico come conseguenza
dei mutamenti di sistema elettorale



  1.I più significativi fenomeni di mutamento del
    sistema politico come conseguenza del mutamento di
    sistema elettorale: rassegna


       I   fenomeni  che si sono verificati   nel  quadro
politico    come   effetto  del  sistema  elettorale,   o
comunque   come  diretta  e  immediata  conseguenza   del
"progetto   realizzato"    del  passaggio   alle   regole
maggioritarie sono sicuramente molti.

     Un  primo fenomeno è ,certamente ,quello legato alla
formazione, intorno e insieme al PDS, di uno schieramento
progressista che ha fatto registrare alleanze  nuove  nel
sistema  politico  italiano e  che   nella  sua  fase  di
formazione , quella che va dalla primavera 1993 fino all'
inverno-primavera   1994,    è   sembrato   offrire   una
prospettiva concreta al progetto di Alleanza Democratica.

      Un   secondo   fenomeno,   anch'esso    sicuramente
collegato in maniera  evidente   all'adozione dei sistemi
maggioritari ( e più specificamente di quelli di Camera e
Senato)    è  la improvvisa nascita, nell'arco dei  pochi
mesi   che   vanno   dalla  primavera  1993   (referendum
abrogativi)  alla primavera 1994 (elezioni del 27  marzo)
, di un nuovo soggetto politico come Forza Italia (FI).

      Un   terzo  fenomeno,  strettamente   connesso  con
sistemi  elettorali  che spingono  a   "giustificare"  le
opzioni offerte agli elettori   in termini di "Destra"  e
"Sinistra"  ,  riguarda  l'evoluzione che  ,  nel  quadro
dello    "sdoganamento"  già in atto dal 1989 in poi  del
Movimento Sociale Italiano, ha consentito   ad alcuni dei
suoi   leaders   di  porsi  come  punti  di   riferimento
elettorale  dell'intero centro destra  e  poi  ha  spinto
questo  partito  a    trasformarsi in Alleanza  Nazionale
(A.N.) .

     Un  quarto  fenomeno,  legato anch'esso  ai  sistemi
elettorali  adottati , è quello che ha caratterizzato  la
vicenda  politica della Lega Nord, costretta ad  allearsi
con Forza Italia nel Polo delle libertà alle elezioni del
marzo  1994  ma  con  questo schieramento  incompatibile,
tanto   da  segnare,  con  la  sua  uscita  dal   governo
Berlusconi   nel  dicembre  1994,  la  fine   del   primo
esperimento di governo del centro-destra.

     Un  quinto fenomeno, altrettanto importante, ma  con
più  difficoltà  collocabile  in  un  unico  e  specifico
momento,  riguarda la crisi che ha colpito    il  Partito
Popolare  in due diverse fasi della sua vicenda recente.
      Il Partito Popolare, che si costituisce in tre fasi
diverse, fra l' Assemblea del luglio 1993, il gennaio del
'94  e il suo primo Congresso nel luglio del 1994, in  un
primo  periodo  è semplicemente la formalizzazione  della
risposta   già data con l'Assemblea Nazionale del  luglio
'93 alla crisi della Democrazia Cristiana.
     Una  prima  crisi del Partito Popolare  si  verifica
nel   gennaio  del  '94,  quando  approvato  il   sistema
elettorale  per  Camera e Senato  e  alla  vigilia  delle
elezioni del marzo del '94, si ha la scissione del Centro
Cristiano  Democratico (CCD): fenomeno questo  certamente
legato  in  modo diretto anche   all'adozione  del  nuovo
sistema elettorale
     Fino  al   marzo 1995, il Partito Popolare  continua
,però,  a   rappresentare soprattutto  la  rivendicazione
storica e politica di una tradizione che, messa in  crisi
da  una  classe  politica delegittimata,  si  rilegittima
attraverso la selezione di una nuova dirigenza e  persino
di  nuove forme e valori ideologici di insediamento nella
società  italiana  (l'  Appello  di  Martinazzoli   nell'
autunno-inverno     1993-1994   è   in    questo    senso
significativo   dello sforzo compiuto nella   ricerca  di
nuovi  valori  "fondanti"  di insediamento  politico  del
partito,   pur  nella  rivendicata  continuità   con   la
tradizione  precedente di Don Sturzo e del primo  Partito
Popolare) .
     Lo  stesso  Congresso  del  luglio  1994,  che  vede
l'elezione di Buttiglione e la sconfitta della "sinistra"
interna non determina la "deviazione" del  PPI dalla  sua
traiettoria, perché non lo "disassa"  rispetto  alla  sua
origine "genetica".
      Di inusitata "violenza" è invece lo scontro che  si
verifica all'interno del Partito Popolare, nel marzo  del
'95  e che conduce, sostanzialmente, alla nascita di  due
Partiti Popolari "contrapposti" ( "di Buttiglione" -  "di
Bianco")    ciascuno   dei   quali   considera    l'altro
illegittimo,  con  due Segretari,  due  Tesorieri  e  che
indicono due diversi Congressi per  l'estate  1995.
     Questo  scontro  è certamente dovuto  a   divergenze
profondissime  sull'  analisi della situazione  italiana,
sui  valori  di  riferimento    e  sulle diverse  ipotesi
circa  la  collocazione del PPI  in un  sistema  politico
italiano  in  quel  momento in forte evoluzione.  Non  va
dimenticato, infatti, che la crisi del PPI si sviluppa in
un  contesto  e  in  un  momento  caratterizzato  da  due
importanti  processi  di trasformazione dei due   poli di
destra  e  di sinistra dello schieramento: a destra,   la
trasformazione  del MSI  in  AN ; a sinistra,  il sorgere
dell'ipotesi  Prodi come modo per legare  stabilmente  il
centro  alla sinistra.
      Esso però è certamente dovuto anche, e in modo  non
meno  evidente,  all'introduzione,  con  la  nuova  legge
elettorale per le Regioni, di un sistema che   impone  in
modo  assai  più  netto  di prima  la  divaricazione  del
sistema politico italiano in due schieramenti .

  
  
  2.  I recentissimi mutamenti legati al nuovo sistema
  elettorale per le Regioni. Gli effetti sul sistema
  politico della  pluralità di sistemi elettorali
  adottati


     Proprio l'esperienza vissuta dal  PPI, per un verso,
e  le  vicende legate alla formazione delle liste per  le
ultime consultazioni elettorali, per l'altro,  inducono a
un'ulteriore osservazione.

     L'analisi che si sta conducendo dimostra che  non  è
vero  che il sistema politico italiano sia cambiato tutto
per effetto  delle norme  elettorali.
      Dimostra   anche   però  che    queste   non   sono
indifferenti   rispetto  al   quadro  politico   cosicché
l'adozione  di un sistema piuttosto che  di un altro  può
determinare effetti anche rilevanti, come è accaduto  per
la  nascita  dello schieramento progressista  intorno  al
sistema  di Camera e Senato; per lo svilupparsi di  Forza
Italia   intorno   a  quel  medesimo  sistema;   per   il
verificarsi  della crisi del PPI anche  come  conseguenza
del   sistema   elettorale  adottato  per   le   elezioni
regionali.
     Per  altro  va  anche sottolineato  che  il  sistema
adottato  per  le elezioni regionali, con  la  previsione
della  lista  maggioritaria  e  del  suo  capolista  come
candidato a Presidente della regione ha determinato   tre
effetti ulteriori.
     Il  primo,  in questa sede piuttosto "marginale",  è
stato  quello  di introdurre una sorta di  "modificazione
costituzionale in via televisiva". Gli italiani, infatti,
sono  giustamente  convinti di aver eletto  i  Presidenti
delle Regioni (e così hanno detto loro le televisioni  di
tutte  le  reti) mentre noi sappiamo bene che l'art.  122
Cost. non è stato modificato e che il Presidente è eletto
dal Consiglio nel suo seno.
     Il  secondo,  che  le alleanze  e  gli  schieramenti
elettorali si sono modificati sia rispetto alle  elezioni
parlamentari  che alle contemporanee elezioni provinciali
o  comunali  (si  è  avuta,  nella  maggior  parte  delle
regioni, l'alleanza stabile di tutte le forze di  centro-
destra,   da  un  lato,  di  quelle  di  centro-sinistra,
dall'altro, con esclusione o autoesclusione della Lega  e
di  Rifondazione; mentre così non era stato per Camera  e
Senato,  né  è  stato, in quegli stessi  giorni,  per  le
elezioni comunali e provinciali).
     Proprio  l'esperienza delle elezioni regionali e  di
quelle,   contemporanee  ma  spesso  opposte   quanto   a
risultati,  per  le province e i comuni,  spinge  poi  ad
avanzare  un'altra  considerazione, incidentale  rispetto
all'analisi  che  si sta svolgendo, ma fondamentale   dal
punto  di  vista  più  generale del  sistema  politico  e
istituzionale complessivo.
      Le  leggi elettorali approvate, in questi anni, per
l'elezione diretta del Sindaco, per Camera e Senato,  per
le Regioni, sono tutte fra loro diverse l'una dall'altra.
     Sono  cioè  tutte  leggi che si  basano  su  sistemi
elettorali    differenti  che dislocano  diversamente  le
opportunità  o  disopportunità  dei   possibili  modi  di
presenza   dei   soggetti  politici  nella   competizione
elettorale.
     La  conseguenza  è  che, per la  parte  in  cui   la
collocazione  dei soggetti politici è condizionata  anche
dalle leggi elettorali,  l'ordinamento italiano oggi  non
favorisce, ma caso mai impedisce ,la stabilizzazione  del
suo sistema politico.
      Le  leggi   vigenti, insomma,  per la  loro  grande
varietà di sistemi, non favoriscono lo stabilizzarsi  del
quadro politico, ma, anzi, accentuano  la sua crisi e  le
sue difficoltà.



  3.Una conclusione interlocutoria


      Come è ovvio, dunque, possiamo registrare che anche
nel  nostro  Paese i sistemi elettorali hanno conseguenze
sul  quadro politico.
     Ed  anzi,  possiamo sottolineare  che  nella  nostra
realtà   proprio   il   proliferare  di   molti   sistemi
elettorali  diversi per i  vari livelli di governo  (oggi
ne possiamo contare non meno di   sei fra comuni sotto  e
sopra  i quindicimila abitanti, province, regioni, Camera
e  Senato)  pone un reale problema di  compatibilità  fra
i  differenti effetti che ciascuno di essi può  provocare
sui  tipi  di   alleanze e i modi di partecipazione  alla
competizione elettorale e le esigenze di armonizzazione e
stabilizzazione del sistema politico.
     Dobbiamo  riconoscere  anche però che, almeno  nella
nostra  esperienza , le modifiche  che si sono verificate
nel  nostro sistema politico dipendono solo in una misura
limitata dalle regole elettorali.
     Questa  osservazione   mette in rilievo  un  aspetto
particolarmente   importante   della   attuale    vicenda
italiana.
     Nel  fenomeno  che essa denuncia si individua  forse
una  delle  ragioni, e certo non l'ultima, del fatto  che
il  sistema  politico  italiano  è   con  tutta  evidenza
ancora molto lontano dall'essere stabilizzato e che    il
processo  di  transizione in atto è destinato  ad  essere
ancora lungo.
     In questa medesima osservazione si può trovare anche
la  spiegazione  di  un  altro  fenomeno  oggi  piuttosto
evidente:  la  insoddisfazione che si avverte un  po'  in
tutte le aree dell'elettorato italiano per la sostanziale
insufficienza  del "mercato politico" a   esprimere,  sul
lato  delle "offerte", proposte adeguate alla   richiesta
di     governo  e  di rappresentanza che    sul  versante
della "domanda" viene avanzata.
     Infatti,  se  è  vero  che al   mutare  dei  sistemi
elettorali     si    dovrebbero   determinare    coerenti
modificazioni del sistema politico, è vero anche che   la
maggior parte dei  soggetti politici oggi presenti  sulla
scena italiana, proprio perché sorti o costituitisi prima
o  comunque  indipendentemente dalle nuove  regole,   non
sono  ancora del tutto adeguati a giocare la competizione
elettorale  secondo le  logiche che i sistemi  elettorali
maggioritari impongono.
     Non  solo:   anche nella loro organizzazione interna
e   nelle  metodologie  operative  che  adottano   questi
soggetti   sembrano  essere ancora lontani da  quanto  le
nuove  regole  del   sistema maggioritario impongono  per
poter  corrispondere  adeguatamente  alla  "domanda"  del
cosiddetto "mercato" politico.


IV. Gli effetti sul  caso italiano della attuale
inadeguatezza del sistema politico





  1.Inadeguatezza dei   soggetti politici di fronte alle
    "nuove" competizioni elettorali e conseguente
    "moltiplicarsi", a seconda del tipo di competizione,
    di  forme diverse di  alleanze e di coalizioni  .



      Sinora,  nel  sistema italiano,  vi è  soltanto  un
soggetto  politico, singolo ed individuato, che è  sorto,
come  tale,   in seguito  all'adozione delle nuove  norme
elettorali e con il dichiarato intento di utilizzarne "al
massimo" le potenzialità: Forza Italia.
       Al  contrario,  tutti gli altri soggetti  politici
"significativi" oggi presenti sulla nostra  scena,    non
sono  affatto  la diretta  e "scientificamente  coerente"
conseguenza  del   principio  maggioritario.   Essi  sono
invece,  tutti,  il frutto di un processo politico  molto
complesso, nel quale la logica maggioritaria ha  soltanto
"concorso",  talvolta anche in modo  molto  rilevante,  a
determinare le caratteristiche di ciascuno di  essi    ma
non   ne   ha   mai  condizionato  in  modo  determinante
l'organizzazione, le modalità di presenza politica  e  le
forme di "raccordo" con l'elettorato.
     La  riprova di questo fenomeno è il fatto stesso che
in  tutte le consultazioni elettorali, proprio per  poter
corrispondere  alla "logica interna" dei  nuovi  sistemi,
le  formazioni politiche esistenti hanno dovuto ricercare
forme   di   presenza  diverse   dalla  pura  e  semplice
"partecipazione solitaria" alla competizione  elettorale.
Per  contro,  i soggetti che non hanno saputo (o  potuto)
scegliere  forme di questo genere hanno pagato  il  costo
del  loro "isolamento", anche laddove questo "costo"  può
essersi  tradotto comunque nel beneficio  politico  della
"visibilità" (come per il  PPI nelle elezioni del  '94  o
per la Lega Nord in quelle del '95).
     Proprio  su questo terreno, del resto, si  trova  la
conferma   a  due  delle  considerazioni  precedentemente
avanzate:  quella che Forza Italia   è    stato  di  gran
lunga il "soggetto politico" più capace di adattarsi alle
nuove   regole,   essendone  in  una  certa   misura   il
"prodotto"; quella che la pluralità di sistemi elettorali
rende oggettivamente assai difficile la "stabilizzazione"
del   sistema   politico  e  delle  stesse   competizioni
elettorali.
      Per   quanto   riguarda   la    maggiore   capacità
"innovatrice" di Forza Italia nell'uso delle tecniche  di
competizione  politica  legate al sistema  maggioritario,
si    può  dire  che   questo  soggetto,  proprio  perché
"costruito"  avendo   l'occhio  attento  soprattutto   al
sistema  elettorale  e al  principio maggioritario,    ha
dimostrato,  almeno fino alle ultime elezioni  regionali,
una grande capacità di stipulare alleanze e coalizioni  a
"geometria  variabile" nelle diverse zone elettorali  del
Paese .
      Questa   maggiore  "capacità"  di   Forza   Italia,
superiore   rispetto   al   "potere   aggregante"   della
coalizione  dei progressisti, ha peraltro  dimostrato  il
gravissimo "limite" di essere prevalentemente un cartello
elettorale e non un soggetto politico. Proprio in  questo
aspetto  stanno infatti  le ragioni   che  hanno  portato
dopo  soli  sette mesi alla crisi del governo Berlusconi;
vicenda  , questa, che  ha segnato i limiti non  solo  di
una  "  esperienza di governo" ma anche di una "filosofia
politica"  interamente basata   sull'alleanza elettorale,
senza  alcuna attenzione alla necessità  di costruire  un
vero progetto politico a lungo termine condiviso da tutti
gli alleati.
      Peraltro,  nel  corso  delle  ultime  consultazioni
elettorali,  di  fronte a un sistema  elettorale  per  le
Regioni  oggettivamente più complesso e, soprattutto,  di
fronte  a  un  quadro politico assai  più  articolato  di
quello  del  marzo 1994, anche Forza Italia ha dimostrato
di  aver perso molto dello smalto originario e di  essere
ormai assai omologato (o omologabile) agli altri soggetti
della vicenda politica.


     Proprio  la  riflessione sul  "caso  Forza  Italia",
soprattutto se visto alla luce delle ultime consultazioni
regionali,  provinciali e comuni, consente di  introdurre
alla seconda considerazione
      Questa  considerazione riguarda le conseguenze  che
derivano dalla pluralità dei diversi sistemi elettorali.
     La  molteplicità dei sistemi elettorali, e da ultimo
la  specificità di quello regionale rispetto agli  altri,
è  all'origine della grande varietà di "coalizioni"  che,
tanto  a  destra quanto a sinistra, si sono presentate  a
seconda del tipo e del modo di competizione elettorale.
      In  questi  mesi  abbiamo dovuto registrare   mille
diversi    "modi  di  partecipazione"  alle  competizioni
elettorali:
     dalle  alleanze "a geometria variabile" promosse  da
Forza  Italia soprattutto nella consultazione  del  marzo
1994,  alla costruzione organica del "polo" come soggetto
politico, unitario in alcuni casi, concorrente con i suoi
stessi  alleati (CCD e AN) in altre competizioni, che  ha
caratterizzato invece le elezioni del 1995;
      dall'alleanza  dei  Progressisti,  specifica  delle
elezioni '94, alle diverse  liste maggioritarie che hanno
caratterizzato  le elezioni regionali di  quest'anno  sul
versante del centro-sinistra;
     dalle    partecipazione  alle  elezioni  comunali  o
provinciali  secondo  modi e forme caratterizzati   dalla
logica  del  doppio  turno (e quindi delle  alleanza  tra
elettorati e non tra partiti) alle coalizioni fra partiti
ispirate  a  logiche di schieramento che, in concomitanza
delle  consultazioni regionali, si sono verificate  anche
per  questi livelli .
       Sono   vicende,  queste,   di  tale  rilevanza  da
imporre una seria riflessione..


      Tre, in particolare, sembrano essere i fenomeni che
sono  allo  stesso tempo "causa" ed "effetto"  di  questa
situazione:

     a)  l'essere  i partiti prevalentemente  organizzati
secondo  logiche   indipendenti dagli effetti propri  del
sistema maggioritario;

     b)  il   bisogno di forme organizzative di "presenza
elettorale",  legate, queste sì, in modo prevalente  alla
logica propria di ciascuna competizione;

    c) una pluralità di sistemi elettorali diversi.

      Fenomeno,   questo,  che  in  un    contesto   così
fortemente  "strutturato"  sul  versante     dei  diversi
soggetti   politici   e,   al   medesimo   tempo,    così
"destrutturato"   dal punto di vista della  logica  delle
competizioni  di tipo maggioritario, determina  forme  di
presenza fra loro variabili e  differenti a seconda   del
livello della competizione elettorale.


  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  2. I problemi aperti e lo sviluppo dell'indagine

     Dall'analisi sin qui svolta due sono   le  questioni
che emergono prepotentemente all'attenzione.

    La prima:
     quale  il  futuro  dei partiti  tradizionali  in  un
sistema  come questo? Come si può adattare la "struttura-
partito" al sistema maggioritario?


    la seconda:
      fino  a  che punto possiamo continuare  ad affidare
ai  soli  effetti dei sistemi elettorali maggioritari  la
spinta  innovativa del sistema politico e in che  misura,
invece,  è ormai necessario prendere atto che questo  non
basta   più   ed   occorre   invece   porre   mano   alla
"progettazione" di nuove "regole della politica"?
      Entrambe    le   questioni,   peraltro   fra   loro
inevitabilmente  intrecciate,   devono   essere   oggetto
dell'attenzione  degli studiosi, anche   se  ciascuna  di
esse  tende  ad assumere di volta in volta, e  a  seconda
delle circostanze, aspetti e coloriture diverse.

     In  questa sede tuttavia l'attenzione sarà  dedicata
essenzialmente  alla  prima,  anche  perché  mentre,  con
accentuazione  e  profili diversi,   il  dibattito  sulle
riforme e sulle "regole della democrazia maggioritaria" è
molto acceso, un'ombra di  scoraggiato disinteresse  pare
invece  calare sulle trasformazioni in atto  nel  sistema
politico .
      Sembra   quasi che dopo aver tanto "puntato"  sulle
forme  del  sistema  elettorale  per  cambiare  prima  il
sistema  politico  e  poi quello istituzionale,  oggi  ci
accorga finalmente che , come ha detto di recente Cassese
, il passaggio, a Costituzione immutata,    da un sistema
proporzionale a un sistema maggioritario, ha   "posto  la
Costituzione fuori centro" (cfr. S.Cassese, Maggioranza e
minoranza, Garzanti, Milano, 1995, 7).
     Di  qui  lo  spostarsi dell'attenzione sui  problemi
delle  "regole" e la nuova "forte" ripresa del  dibattito
sui  modi  e  le forme della modifica della  Costituzione
(per  un quadro sintetico del dibattito ora in corso  sia
consentito  rinviare  a  F. Pizzetti,  Il  destino  della
Costituzione, in Il Mulino, 1995, n.2, 203 ss).
      E'  invece   molto importante che si eviti  di  far
correre   il   pendolo  dell'attenzione  da  un   estremo
all'altro.   Se   l'attenzione   data   al   tema   della
trasformazione  del sistema politico è stata  nell'ultimo
periodo  certamente eccessiva rispetto  alla  sostanziale
disattenzione  per  il  problema  della  revisione  delle
"regole", è altrettanto vero che bisogna evitare che oggi
accada l'inverso.
      L'analisi che si svilupperà nel prossimo  paragrafo
vuole  essere proprio un contributo affinché non cali  la
attenzione che si deve continuare a  prestare   anche  ai
temi del riassetto del nostro sistema politico.






 V.  Il futuro dei partiti tradizionali in una logica
maggioritaria


    Il tema del ruolo e delle caratteristiche  che il
sistema dei partiti deve avere in un sistema elettorale
maggioritario, o comunque delle conseguenze che il
passaggio dalla logica proporzionale a quella
maggioritaria  determina, nel breve e nel lungo periodo,
sul rapporto fra partiti, istituzioni e cittadini, è di
ampiezza  tale da poter essere qui soltanto accennato.
     In questa sede ci si limita   dunque a porre un
problema di fondo e  a formulare alcuni interrogativi .

  
  
  
  
  1.Due "modelli" estremi: il partito "contenitore
    elettorale" e il partito "appartenenza e identità".
    I problemi posti dai due modelli.


    Posto che il modello maggioritario implica una
logica di "semplificazione" degli schieramenti, la
questione fondamentale  che , passando  dal sistema
proporzionale  a quello maggioritario,   si   pone è
quella della  "ricollocazione" dei  partiti sulla scena
politica.
     A un estremo delle molte opzioni possibili stanno
i partiti  che operano con l'occhio attento soprattutto
alla logica elettorale (e quindi pensando a sè stessi
come "partiti contenitori", in grado di massimizzare i
consensi anche a costo di scolorire la propria
identità).In questa prima ipotesi i partiti faticano
inevitabilmente a rispondere all'eventuale bisogno di
identità e di appartenenza dell'elettorato.  Si apre così
la strada  allo svilupparsi di nuove forme organizzative
(clubs, comitati, circoli) che devono fungere da snodo
fra il partito contenitore e le molte e diversificate
articolazioni della società.
    In questo "modello" il problema principale dei
partiti "contenitore elettorale" diventa quello di
riuscire a porsi come punto di riferimento elettoralmente
unitario di una pluralità articolata e talvolta
contraddittoria di soggetti sociali.
    All'altro estremo stanno i partiti che continuano ad
avere    come obbiettivo quello di rappresentare
soprattutto "quote" ( o "frazioni") della società e
dell'elettorato connotate da un forte senso di identità e
appartenenza. In questa seconda ipotesi  i partiti
tendono a lasciare irrisolto il problema di come
raccogliere il consenso in un sistema maggioritario,
aprendo in tal modo la strada alla necessità di cercare
forme di accordo elettorale (coalizioni, rassemblements,
cartelli) in grado di massimizzare il consenso elettorale
padroneggiando e conciliando  il più possibile
all'interno di una cornice elettorale unitaria le
differenze e le eventuali divergenze dei diversi
soggetti..
    In questo "modello" il problema principale dei
partiti diventa quello di definire modi, forme e
condizioni attraverso le quali sia loro possibile
collegarsi in una coalizione elettorale senza perdere il
rapporto di identità e di appartenenza con i propri
elettori e, soprattutto, con i propri militanti.
     L'alternativa è ovviamente assolutamente "grezza"  e
"semplificata".  Tuttavia  ,  soprattutto  nella  attuale
congiuntura   politica  italiana,  essa   sembra   essere
quella più "realistica".
       E'   peraltro  ovvio  che    ciascuna  delle   due
alternative  (  qui  ricostruite  volutamente  come   due
"estremi"   di  una  pluralità  di  posizioni  possibili)
comporta molte  e diverse conseguenze su  vari  piani.






  2.L'ipotesi del partito "contenitore elettorale"
  
  
   2.1. le  principali caratteristiche del partito
    "contenitore elettorale"

     Se  si sceglie la via del  "partito elettorale"   la
conseguenza inevitabile (e non necessariamente  negativa)
è  che occorre prestare la massima attenzione ai problemi
di  governabilità  delle diverse istituzioni,  giacché  è
soprattutto  nell' attività "dentro" le  istituzioni  che
questo  modello di partito trova la sua principale ragion
d'   essere.   Ne  consegue  che  diventa  essenziale  la
capacità di selezionare   un personale politico    capace
non  solo  di  ottenere consenso ma anche  di  esercitare
utilmente  la  funzione di rappresentanza  e  di  governo
nelle istituzioni.
    Per un partito di questo genere:
a) e' marginale  il problema di reclutare   una militanza
"organizzata";
   è  essenziale ,   invece, saper selezionare e  formare
quadri   politici   in   grado  di   ottenere   il   voto
dell'elettorato e di garantire una soddisfacente capacità
di governo;

b)  è  marginale   la necessità di mantenere  una   forte
connotazione ideologica;
     è essenziale, invece,  la capacità di sviluppare una
chiara percettibilità programmatica;

c)  è  marginale   la  ricerca  di  adesioni  formali  al
partito;
     è  essenziale      il bisogno di stringere  forti  e
durevoli   collegamenti   sociali   con   le   molteplici
articolazioni della realtà sociale;

d)  è  marginale  l'elaborazione di regole interne  sulla
base  delle quali selezionare  i  dirigenti e  i   quadri
dell'organizzazione;
    è essenziale  la definizione di modalità di selezione
dei  candidati in grado di massimizzare il consenso senza
scolorire eccessivamente la proposta elettorale, sia  dal
punto  di  vista  del  programma che  dei  meccanismi  di
identificazione, anche simbolici, che la caratterizzano.

      Infine:  in una scelta di questo genere il problema
fondamentale  di un partito non è tanto  quello  di  come
evitare  di "chiudersi" quanto quello, opposto,  di  come
evitare  di  essere così "aperto" da perdere ogni  legame
solido e costante con l'articolazione reale della società
che si pretende di rappresentare, diventando soltanto  un
terreno  di scontro  fra  correnti di opinione  e  gruppi
di  pressione. In un modello di partito di questo genere,
cioè,   si   pone  pesantemente  il  problema   di   come
organizzare  le  forme di raccordo  permanente  fra   gli
eletti  e  gli elettori, da un lato; fra le proprie  sedi
decisionali  e   la  realtà  sociale  esistente   in   un
determinato ambito territoriale, dall'altro.

  
  
  
   2.2. Il partito "contenitore elettorale":  alcune
    possibili modalità organizzative e la "questione"
    delle candidature

  
       Questa    "forma  partito"   deve  saper  adattare
il  modello  delle  organizzazioni di secondo  grado  che
prevedono forme di adesione collettiva accanto  a  quelle
di  carattere  individuale  con modalità  decisionali  in
grado  di  contemperare i diritti  degli  iscritti  e  di
quanti permanentemente si riconoscono nel partito ,con  i
diritti   degli  eletti  e  soprattutto  degli  elettori.
Elettori  con i quali le forme di raccordo devono  essere
ricercate   necessariamente   attraverso   modalità    di
consultazione frequente ed elastica dei singoli come  dei
gruppi  e  dei soggetti collettivi nei quali l'elettorato
può articolarsi.
     La  scelta delle candidature   è, per questa  "forma
partito",  un momento essenziale che deve essere  gestito
secondo modalità sufficientemente  flessibili, capaci  di
saper registrare gli orientamenti dell'elettorato.
     Un  partito  di questo genere, infatti,  può  essere
la   somma  e  la  mediazione  di  realtà  molteplici   a
condizione di sviluppare sofisticati meccanismi in  grado
di   selezionare   le   proposte   elettorali   in   modo
sufficientemente  rappresentativo  della  pluralità   che
caratterizza l'elettorato di riferimento.
     I  rischi principali che una forma-partito di questo
genere   può  correre  nella  fase  di  selezione   delle
candidature sono essenzialmente due:
a)  un'eccessiva  "penetrabilità" all'azione  di  piccoli
gruppi di pressione o di interesse;
b)   un'eccessiva   attenuazione   dei   propri   profili
programmatici  per  "catturare"  il voto  dell'elettorato
più  fluttuante,  piegando  a questa  esigenza  anche  la
ricerca   del   candidato  più   adatto,   per   la   sua
"poliformità", a conquistare  questo voto.
     Per  contro le difficoltà maggiori  che  una  forma-
partito  di  questo genere può  incontrare  nel  modo  di
organizzare la sua attività ordinaria sono due:
a)  quello di non riuscire, per carenze organizzative, ad
essere  un  permanente ed efficace strumento di  raccordo
fra eletti ed elettori;
b)  quello  di  appiattirsi sulla quotidiana attività  di
governo  (o di opposizione) nell' ambito degli  enti   in
cui   è   presente,  perdendo  una  sufficiente  capacità
progettuale  per  il futuro e, più in  generale,  per  la
società nel suo complesso.





   3.    Il partito "identità-appartenenza".
  
  
  
  
    3.1.  Le principali caratteristiche e il legame con
    la tradizione italiana del partito "identità-
    appartenenza"


       All'estremo  opposto, è la  scelta   del   partito
"identità- appartenenza".
      Questo  è  il  "modello" di  partito  attento  alla
rappresentanza di una quota frazionale, ma ben delimitata
della società.
    Per questo partito è essenziale:
a)  la adesione all'organizzazione
b) la militanza
c) la solidità della struttura organizzativa interna
d) le modalità di selezione dei propri quadri e dirigenti
attraverso  processi  decisionali  riservati  ai   propri
iscritti e sostanzialmente organizzati secondo il  metodo
della cooptazione interna
e) la formazione ideologica dei propri quadri
f)   l'attività  di  formazione  e  di  propaganda  fatta
direttamente dal partito nei confronti innanzitutto della
propria  militanza e solo secondariamente  nei  confronti
del proprio elettorato potenziale.
g)  la  ricerca  di  forme  permanenti  di  raccordo  con
organizzazioni  "fiancheggiatrici" , secondo  il  modello
del   "collateralismo"  o,  in  altra  tradizione,  della
"cinghia di trasmissione".

     Per  la  tradizione italiana una  scelta  di  questo
genere appare più facile della precedente.
     Il  nostro  Paese,  pur avendo dato  vita  a  grandi
partiti  di  massa  assai vicini, nei fatti,  ai  partiti
elettorali  (si pensi alla DC ma in parte  anche  al  PCI
dell'ultimo  periodo)  ha però sempre  accettato  partiti
organizzati al proprio interno secondo il criterio  della
rigida   militanza   di  apparato   e   delle   strutture
decisionali  "autoreferenziali". In questo  senso  la  DC
resta  certamente  un  caso da   studiare:  nell'arco  di
quaranta    anni,   anche   protetta   dall'impossibilità
"politica" dell' alternanza,  è riuscita perfettamente  a
conciliare  le  caratteristiche del partito  "contenitore
elettorale"    con   quelle   del   partito    "identità-
appartenenza",  "chiuso"  al suo  interno  e  organizzato
intorno  a  strutture decisionali basate sulla stretta  e
controllata rappresentanza dei soli iscritti  (il  famoso
"partito delle tessere").
      Un   sistema   di  questo  genere,    perfettamente
compatibile con   regole di tipo proporzionale , se viene
calato  in  un contesto maggioritario è   necessariamente
costretto  a porsi  con grande attenzione il problema  di
come organizzarsi rispetto alla competizione elettorale.

  
  
  
  
  
   3.2.  Il partito "identità-appartenenza": b) la
    "questione" delle  candidature  e della
    partecipazione alla competizione elettorale in un
    quadro maggioritario

     Per  le  considerazioni più volte  fatte  in  queste
pagine,   partiti   "identità-appartenenza",   fortemente
connotati  da un apparato e da una militanza organizzata,
sono  i  meno  adatti  a  partecipare  alla  competizione
elettorale nello schema maggioritario.
      Se  si vuole restare dentro questo schema,  diventa
allora  fondamentale  la capacità di  trovare  la  giusta
"mediazione" o l'opportuno "equilibrio"   fra il  partito
"identità-appartenenza"  e  la  "coalizione-progetto"  (o
anche la "coalizione-contenitore").
     La  grande  difficoltà è come  mediare  due  logiche
oggettivamente  fra loro contrapposte.   Problema  questo
che emerge prepotentemente in almeno due casi:
a)nella formazione delle liste elettorali.
I    partiti    "identità-appartenenza"   sono    infatti
necessariamente  portati a porre il problema  della  loro
"visibilità"  mentre la logica della coalizione  tende  a
richiedere  candidati  in grado di rappresentare  il  più
possibile il progetto complessivo e, soprattutto,  capaci
di attrarre il voto dell'elettorato "marginale".
b) il momento della formazione degli organi di governo  e
in  genere  del  raccordo fra organizzazione  politica  e
istituzioni.
     E'   naturale che i partiti  "identità-appartenenza"
restino legati alla necessità di avere comunque una  loro
connotazione, facilmente identificabile, nelle scelte  di
governo, e una loro presenza "forte" negli esecutivi.  La
logica del maggioritario  vuole invece  che gli Esecutivi
possano  essere formati secondo modalità che , sia  nella
fase  della  proposta all'elettorato che in quella  della
formazione  degli  organi, privilegino  la  logica  della
coalizione  (coalizione che, nel quadro del maggioritario
non  è  solo    di  partiti ma anche, e soprattutto,   di
elettori,  o  se  proprio  si vuole  restare  fermi  alla
logica della politica "strutturata", di elettorati).
     Come  anche  le  esperienze recenti  dimostrano,  il
rischio maggiore che si può correre,  è che la difficoltà
di   raccordo  fra   le  esigenze  proprie  del   partito
"identità-appartenenza"  e  quelle,  alternative,   della
coalizione  elettorale creino una sorta di cortocircuito.
In  questo caso è facile che vengano vanificate le scelte
del  cittadino  e  comunque le promesse di  governabilità
fatte  dalla  coalizione  (il caso  Berlusconi  insegna);
oppure  che si dia vita a coalizioni troppo eterogenee  e
di    conseguenza    a    bassa    operatività    (alcune
amministrazioni locali, si pensi ad esempio a  quella  di
Milano, sembrano essere in questo senso indicative).
     Infine  in  questo  schema il  raccordo  stesso  fra
sistema  politico e società civile diventa più complesso.
Tendono    infatti   a   svilupparsi   e   a   coesistere
contemporaneamente due diversi  modi di collegamento:
a)quello  del raccordo stretto  fra il partito e  la  sua
"area di riferimento".
Il  partito "identità-appartenenza" infatti,  pur essendo
parte    a   sua   volta   della   coalizione,    tenderà
necessariamente a organizzare forme di raccordo "strette"
e ad alto tasso di "identificazione";
b)quello   del raccordo fra  la coalizione e l'elettorato
"indifferenziato"  che  in essa si  è  riconosciuto.,  La
coalizione,  soprattutto attraverso i suoi eletti,  dovrà
necessariamente   operare  in  modo  più   duttile,   più
elastico, più legato ai problemi di governo delle singole
realtà,  più   attento alla ricerca di legami  flessibili
con una società in costante evoluzione.



  4.Le possibili prospettive di evoluzione fra l'una e
    l'altra alternativa


      E' su queste alternative, qui ovviamente  esposte
  in modo assolutamente sommario, che si  "giocano" le
  possibili prospettive di evoluzione da un sistema
  politico organizzato secondo schemi proporzionali (e
  quindi abituato ai partiti "identità-appartenenza") a
  un sistema di tipo maggioritario ( più incline ai
  partiti elettorali o comunque a privilegiare le
  coalizioni )
     La  difficoltà  della transizione italiana  consiste
nel  fatto che i soggetti politici oggi esistenti,  anche
quando  appaiono  "formalmente  nuovi",  sono  in  realtà
"figli" del sistema precedente.
     Il  che fa sì che, proprio perché nuovi e vecchi  al
medesimo   tempo,  essi,  pur  sentendo   fortissima   la
necessità di  darsi oggi, nel nuovo scenario, una diversa
identità, ricorrano però, quasi inevitabilmente, al  modo
di  autoidentificazione al quale  si erano  abituati  nel
precedente vecchio sistema.
     Peraltro  è  evidente che difficilmente  il  sistema
politico  e  istituzionale  italiano  troverà   una   sua
stabilità  fino  a che i soggetti politici  che  in  esso
operano non riescano a superare le contraddizioni interne
al loro modo di "autopercepire " il loro  ruolo e la loro
stessa presenza.



  5. Una conclusione e un rinvio
  
     Sin qui l'analisi dedicata alle conseguenze che  sul
quadro politico hanno avuto le nuove norme elettorali: la
dimostrazione che il sistema politico italiano  si  trova
oggi  a metà del guado, fra un "prima"  comunque non  più
ripetibile e un "poi" non ancora stabilmente definito,  è
il  principale contributo che si è voluto dare con questa
indagine.
     Si  pone  a questo punto la seconda grande questione
precedentemente  indicata (cfr.  supra,  IV,  2):  quella
delle  nuove  "regole" che devono essere  introdotte  nel
nostro  ordinamento in coerenza con  i  mutamenti  che  i
sistemi elettorali maggioritari hanno determinato.

    Due sono  gli aspetti  importanti:
    il primo, che non si può continuare a pensare che
tutto l'assestamento del sistema politico e istituzionale
italiano possa poggiare davvero soltanto sul
riallineamento del sistema dei partiti alla nuova logica
maggioritaria;
    il secondo, che non si può pensare davvero che la
trasformazione in corso possa continuare ad avvenire
senza nuove regole che non siano puramente e
semplicemente i sistemi elettorali.

    E' questa una tematica che ormai si pone
"prepotentemente", persino al di là delle tentazioni, che
qualcuno nutre e che   certo non mancano, di tornare a
meccanismi elettorali o istituzionali che in qualche modo
recuperino e rilegittimino istituti e comportamenti
propri della democrazia proporzionale.
    Non vi è dubbio infatti che, comunque, la
trasformazione italiana è andata troppo oltre perché sia
realistico pensare puramente e semplicemente a una
"Restaurazione". E del resto la storia ci insegna che  i
nessuna Restaurazione  è mai riuscita a riportare davvero
indietro l'orologio.
    Ma come si è a suo tempo detto, è  questo un aspetto
che qui si rinuncia deliberatamente ad affrontare.  La
questione delle nuove regole, si collochi essa sul piano
costituzionale, o su quello del funzionamento delle
istituzioni della democrazia politica (Parlamento,
Governo, organi e autorità di garanzia), o, ancora, su
quello della competizione politica (dalla par condicio
alle norme antitrust in materia di mezzi di
informazione), è comunque  sempre strettamente
intrecciata all'altra, parallela questione,
dell'evoluzione del sistema politico e della
"riallocazione" dei partiti sullo scenario della
competizione elettorale.
    Il contributo qui offerto, tutto incentrato sul
secondo ordine di problemi, non può che essere
"complementare" all'analisi dell'altro ordine di
questioni. Ed è bene che tale resti.

                            Franco Pizzetti




Abstract

 Franco Pizzetti

Sistema  dei  partiti e sistemi elettorali  nella  "lunga
transizione"

     Negli anni tra l' '87 e il  '94, corrispondenti alla
X  e  alla XI legislatura, sono state tentate tre vie per
rispondere  alla  crisi  del  sistema  politico  e   alla
richiesta  di mutamento che veniva dal Paese; 1)  la  via
delle  modificazioni  legislative ordinarie;  2)  la  via
delle  riforme  costituzionali; 3) la via della  modifica
dei sistemi elettorali attraverso il ricorso a referendum
abrogativi delle leggi vigenti.
      Solo  quest'  ultima  ha  avuto  effetti  concreti,
mentre  la prima si è dimostrata largamente inadeguata  e
la seconda è rimasta in pratica senza esito.
     Tra il '90 e il '95, peraltro, il sistema politico è
profondamente  mutato  sicché  nessuno  dei  simboli  dei
partiti presenti sulla scheda delle lezioni regionali del
'90  si  ritrova su quella delle regionali  del  '95;  la
trasformazione    però   è   avvenuta   a    Costituzione
sostanzialmente immutata.
      Il   mutamento   del  sistema  politico   è   stato
determinato tanto dalle nuove leggi elettorali quanto  -e
prima  dell'approvazione  di  queste-  dalla  "crisi   di
sistema"   di  cui  sono  state  espressione   la   crisi
ideologica di alcuni partiti storici, la nascita di nuovi
soggetti   politici  per  effetto  dello  scontento   nei
confronti  della  realtà esistente,  il  mutamento  o  la
sparizione  di  alcuni  partiti  come  conseguenza  delle
inchieste giudiziarie.
      Oggi  i  partiti  devono  attrezzarsi  a  competere
secondo  le  nuove regole imposte dai sistemi  elettorali
maggioritari. La varietà di tali sistemi per  le  diverse
competizioni  elettorali, tuttavia,  rende  difficile  la
stabilizzazione  del  sistema  politico.  Appaiono  anche
evidenti i limiti del percorso fin qui compiuto e risulta
sempre  più  urgente  la  necessità  di  por  mano   alla
definizione di nuove  "regole della politica",  di  rango
non solo costituzionale.



Pubblicato in Studi Parlamentari, 1995, n.3