Franco Pizzetti

Brevi note sull' innovazione ordinamentale legata alla
riforma della Corte dei conti e i riflessi sulle Regioni
La  Relazione del Procuratore generale Di Giambattista sullo
stato della giurisdizione e dei controlli della Corte dei
conti pronunciata il 19 gennaio 1994  e la sentenza della
Corte costituzionale n.29 del 1995 .




1.    Da più parti si è recentemente sottolineato che "a
partire dalla fine degli anni ottanta, ma con particolare
incisività con i governi Amato e Ciampi", si è sviluppato
nel nostro Paese, quasi contemporaneamente alla "grande
crisi" del sistema politico e istituzionale, un "rilevante
ciclo legislativo" che "è venuto costruendo i principi di
uno "Stato multiorganizzativo", articolato su centri di
decisione autonomi e su modelli differenziati di
organizzazione, sorretto da un procedimento e da una
struttura di bilancio ancorati a programmi e alla
individuazione di centri responsabili della gestione,
caratterizzato da nuove "frontiere mobili" fra sfera
pubblica e sfera privata" 1.
     Quello che è certo è che mentre la discussione sulle
riforme istituzionali non ha fatto alcun passo sostanziale
in avanti e l'intera trasformazione del sistema politico è
sinora avvenuta attraverso le sole modifiche elettorali2,
sul piano della legislazione ordinaria, e soprattutto in
alcuni settori strategici sono state introdotte nel nostro
ordinamento importantissime innovazioni.
     Di particolare rilevanza, su questo piano, sono le
modificazioni che hanno caratterizzato il sistema
dell'amministrazione, a partire dalla riforma delle
procedure di bilancio (iniziata per il vero già nel 1978),
per passare attraverso la legge sul procedimento
amministrativo (l.n.241 del 1990), i decreti delegati
assunti dal governo Amato in attuazione della l.n.421 del
1992 (contenenti riforme significative in materia di
pubblico impiego, di sanità, di previdenza e di finanza
locale), per giungere infine allo sforzo fatto durante il
Governo Ciampi quando, in attuazione dell'art. 1 della
l.n.537 del 1993, il ministro Cassese, che quella delega
aveva fortemente voluto, ha intrapreso un'opera profonda di
trasformazione e razionalizzazione delle stesse innovazioni
introdotte in questi anni tumultuosi3.
     In questo contesto di profonde trasformazioni, che qui
si può solo richiamare per amplissimi e sintetici cenni, un
ruolo di assoluta rilevanza, per quanto  in questa sede ci
interessa, lo hanno giocato:
a) il d.p.r. n. 29 del 1993   in materia di riforma del
rapporto fra soggetti della politica e titolari della
funzione amministrativa e gestionale, nonché dei controlli
interni all'amministrazione (provvedimento riconducibile,
nelle sue linee sostanziali, al governo Amato)4.
b) il decreto legislativo  n.479 del 1993 che, integrando il
decreto legislativo n.40 del medesimo anno, ha riformato
sostanzialmente il sistema dei controlli sulle Regioni
(provvedimento adottato in via definitiva dal governo Ciampi
su proposta del ministro Paladin).
c) la l. n.19 e la l.n.20 del 1994 che, convertendo infine
in legge  un serie lunghissima di decreti continuamente
reiterati, la prima, e approvando infine una disciplina a
lungo discussa fra le due Camere, la seconda, hanno
riformato a fondo ruolo e competenze della Corte dei conti5.
     Presi nel loro insieme questi provvedimenti, e le
successive modificazioni e integrazioni che sono state
apportate ad alcuni di essi (in particolare al d.p.r. n.29
del 1993) costituiscono un "grappolo" importante di
innovazioni in un settore assolutamente strategico dell'
Amministrazione centrale e periferica dello Stato,  delle
Regioni e delle autonomie locali.
     Essi infatti,    con la loro "forza" di innovazione nel
sistema dei controlli sugli atti e soprattutto sull'attività
dell'Amministrazione, si pongono dichiaratamente lo scopo di
"trasformare" l' ordinamento amministrativo anche a livello
"costituzionale" e "sistemico", pur operando prevalentemente
con fonti legislative o sub legislative6.
     Di più: se si tiene conto anche di alcuni provvedimenti
adottati in questi anni in materia di informatizzazione
della P.A. (in particolare il decreto legislativo n. 39 del
1993) e in materia di conoscenze statistiche (  soprattutto
la normativa istitutiva del Servizio statistico nazionale
contenuta nel decreto legislativo n.322 del 1988), si
constata facilmente anche lo sforzo in atto per creare
strumenti che consentano di conoscere meglio, e con adeguati
parametri e indicatori di riferimento, l'attività reale
svolta dall'Amministrazione7.
      Come dice M. Carabba, siamo di fronte a una "riforma
amministrativa........che pone al centro della sua azione la
esigenza di ancorare a parametri oggettivi l'azione
amministrativa e la gestione finanziaria pubblica, fissando
parametri di riferimento legati al mercato o connessi a
prezzi di riferimento, indicatori di rendimento e di
risultato"8
     Per altro verso, non vi è dubbio che questo insieme di
provvedimenti costituisce  comunque una leva potente di
trasformazione dell'apparato istituzionale, oltre che di
quello amministrativo, collocandosi così a pieno titolo nel
processo di mutamento in atto nel nostro Paese.
     Esso, infatti, particolarmente con riferimento alle
Regioni e al sistema delle autonomie locali, tende a
introdurre elementi di oggettivo "accentramento" nel sistema
dei controlli o, se si preferisce, tende a porre in atto,
attraverso un più moderno sistema di controlli, potenti
elementi di "uniformizzazione" degli strumenti di verifica e
di conoscenza dell'efficacia e dell'efficienza delle
amministrazioni regionali e locali9.


2.   In questo complesso panorama un ruolo del tutto
speciale è destinata a svolgere la Corte dei conti, così
come riformata dalle due leggi n.19 e n.20 del 1994. Si può
anzi dire che proprio la riforma della Corte dei conti è un
elemento essenziale del quadro qui delineato, in assenza
della quale il disegno complessivo  sarebbe rimasto non solo
"monco" ma anche "strategicamente inefficace".
     Di tutto questo si rende perfettamente conto la
lucidissima  Relazione sullo stato della giurisdizione e dei
controlli della Corte dei conti letta il 19 gennaio 1994 dal
Procuratore generale  Di Giambattista.
     Il primo aspetto che merita sottolineare è che il
Procuratore dichiaratamente colloca la riforma della Corte
nel mutamento in corso nella crisi italiana.
     Afferma infatti " ad ogni mutamento, anche parziale,
anche marginale, della concezione politica dello Stato, o
anche dell'articolazione istituzionale di esso, deve per
necessità funzionale corrispondere un contemporaneo
adattamento e, più spesso ancora, una adeguata riforma
legislativa delle strutture amministrative e di
controllo"10.   Lamentando poi che comunque a questa riforma
si sia arrivati tardi, quando la crisi italiana era già
molto avanzata,  dichiara con nettezza: "finalmente la
svolta c'è stata e può dirsi che il corpo normativo
costituito dalle leggi n.19 e n.20 del 1994....ha realizzato
una Corte dei conti nuova tanto nelle funzioni del controllo
quanto in quelle della giurisdizione"11.
     Ma quali sono le novità di maggiore importanza per il
Procuratore?
     Innanzitutto che con questa riforma "si sta dando
completa attuazione all'art.100 Cost.......nella convinta
consapevolezza  che il ruolo della Corte dei conti di
supremo organo neutrale ed esterno sulle gestioni
finanziarie pubbliche, di rilievo costituzionale, si pone al
centro della riforma amministrativa"12.
     Per quanto riguarda poi il controllo preventivo, Di
Giambattista lamenta innanzitutto la brevità del termine di
trenta giorni per  l'attività istruttoria.  Sottolinea poi
la complessità dell'esatta individuazione degli atti da
sottoporre a controllo, non escludendo che possano darsi
casi nei quali, di fronte  all'eventuale contrasto di
orientamenti fra la Corte dei conti e l'Amministrazione, può
essere necessario il ricorso al conflitto di attribuzioni
davanti alla Corte costituzionale, come già accaduto, del
resto, con la deliberazione n.135 del 23 settembre 1993
della Sezione del controllo.
Infine, ed è questo un punto assai importante, afferma "il
controllo preventivo quale disciplinato dalla legge n.20 del
1994, pur con i limiti segnati dal riferimento agli atti più
importanti della pubblica Amministrazione, non di rado apre
interessanti prospettive di indagini gestionali ed è quindi
propedeutico al controllo successivo. Per tale ragione, in
caso del genere, talvolta, il visto dell'atto viene
integrato da osservazioni, avvertimenti, o richieste di
notizie sugli esiti che sortirà il provvedimento..."13 .
     Passando  al controllo successivo il procuratore
afferma: "Il controllo diventa sede di osservazione del
contesto amministrativo e finanziario pubblico attraverso
verificazioni programmate, che mirano ad accertare, non
tanto la legittimità formale di singoli atti quanto la
regolarità delle gestioni pubbliche intesa come
corrispondenza dei risultati agli obbiettivi in rapporto ai
tempi, modi, e costi dell'azione amministrativa, secondo i
noti parametri dell'efficacia, dell'efficienza e della
economicità che caratterizzano i sistemi di controllo sulle
pubbliche finanze in tutti i Paesi industrializzati" . E
ancora: " un ulteriore punto a favore del nuovo sistema di
controlli è che esso, incentrandosi sui comportamenti oltre
che sull'elemento cartolare, consente di individuare
tempestivamente eventuali deviazioni dannose per l'erario e
di segnalarle ai Procuratori regionali per le valutazioni di
competenza ai fini dell'eventuale attivazione dell'azione di
responsabilità amministrativa".14
     Per quanto riguarda il controllo sugli Enti
sovvenzionati, il Procuratore, dopo aver richiamato la sent.
n. 446/1993 della Corte costituzionale con la quale è stato
affermato il controllo della Corte dei conti anche su IRI,
ENI, ENEL e INA anche se trasformate in società per azioni,
afferma " l'ordine argomentativo della sentenza della Corte
costituzionale dovrebbe comportare l'espansione del
controllo su tutte le società a significativa partecipazione
pubblica"15.
     Per quanto riguarda poi l'attività della Sezione enti
locali, operante, come è noto, fin dal 198216, il
Procuratore osserva "l'importanza di tale attività appare
evidente nel quadro dell'unità della finanza pubblica che
vede la compresenza di enti rappresentativi dei vari livelli
di autonomia", e prosegue "in sostanza la funzione della
Sezione presenta due aspetti: da un lato l'osservazione e la
valutazione del modo di utilizzo delle risorse attribuite ai
comuni e alle province e dall'altro l'accertamento e
l'interpretazione delle regole (codificate o no) delle
gestioni contabili di cui non sia stata fatta uniforme
interpretazione in sede locale. Destinatari della prima
funzione sono direttamente il Parlamento e di riflesso tutti
gli enti, i quali sono specificamente destinatari anche
della seconda funzione".
     Per quanto riguarda l'attività di referto che, come
dice lo stesso procuratore "si colloca, all'interno del
disegno della riforma tracciata dalla legge n.20 del 1994,
come il momento di chiusura del controllo sulla gestione del
bilancio previsto dall'art.100 secondo comma Cost.", la
Relazione afferma" come la Banca centrale, partendo dalle
proprie attribuzioni di politica economica, volge il proprio
sguardo al sistema delle scelte di politica economica, così
la Corte dei conti, muovendo dall'esame della gestione
finanziaria pubblica si pone come autorità tecnica chiamata
a concorrere alla corretta formazione delle decisioni da
adottare nel governo dell'economia". Proseguendo
nell'analisi del ruolo della Corte, il Procuratore assume
poi una posizione che merita di essere sottolineata. Afferma
egli infatti che "al fine di rendere più proficuo il
contributo della Corte potrebbe essere presa in
considerazione l'ipotesi di anticipare le sue valutazioni al
momento in cui il processo decisionale del Parlamento è
ancora aperto, almeno per i disegni di legge di conversione
dei decreti legge che comportano nuovi oneri. In tal modo,
le osservazioni e i suggerimenti opererebbero all'immediato
e non solo come prospettiva futura, sicché se condivisi
potrebbero essere utilizzati in sede di emanazione delle
leggi prese in considerazione".
Infine, sempre in materia di attività di referto, si
sottolinea che "l'ampiezza dei controlli sulla gestione di
tutte le Amministrazioni pubbliche e sull'attuazione da
parte delle Regioni delle leggi di principio e di programma
arricchisce l'area affidata alla funzione referente della
Corte dei conti"17.
     Tralasciando le considerazioni svolte i materia di
contenzioso pensionistico, meritano infine attenzione alcune
affermazioni formulate in sede di relazione sul contenzioso
contabile.
     Grande importanza viene ovviamente data alla
"generalizzazione del decentramento della funzione
giurisdizionale su tutto il territorio nazionale" anche se
la motivazione principale richiamata non appare
particolarmente significativa dal punto di vista teorico. Si
sostiene infatti che "l'innovazione, come ogni
decentramento, costituirà certamente un ulteriore motivo di
fiducia del cittadino nella giustizia finalizzata a colpire
i casi di cattiva gestione della cosa pubblica e al
risarcimento dei danni che vengono arrecati all'Erario dagli
amministratori e dipendenti pubblici per comportamenti
dolosi o colposi"18.
La relazione prosegue poi, su questo punto, esponendo con
dovizia di particolari le inadeguatezze strutturali in cui
versano le procure regionali e segnalando alcuni casi
specifici di intervento legislativo (caso del decreto
legislativo n.515 del 1994 che ha sostanzialmente garantito
che le violazioni di legge in materia di inquadramenti
professionali in contrasto con il d.p.r. 25 giugno 1989 n.34
non siano più tali) o di intervento amministrativo (casi
delle nomine dei managers delle ULS in Lombardia) che il
procuratore sente come segno della perdurante  incapacità
della classe politica di rispettare i principi della buona
amministrazione e della buona legislazione19.
La Relazione si chiude infine come si era aperta:
richiamando cioè considerazioni strettamente legate alla
grande transizione in atto nel nostro Paese, vista
ovviamente dal punto di osservazione della Corte.
Afferma infatti Di Giambattista: "Ogni anno, sulla base dei
dati oggettivi acquisiti nell'esercizio della funzione
giurisdizionale e di controllo della Corte, preoccupato del
deterioramento delle pubbliche finanze, che non sfuggiva
agli osservatori accorti ma veniva ignorato da coloro che ne
erano responsabili e che, anzi da esso traevano vantaggi
perché distribuendo redditi non prodotti acquisivano
consenso dagli ignari elettori, ho formulato in crescendo,
in sintonia con la misura in cui le preoccupazioni
aumentavano, ammonizioni, avvertimenti, suggerimenti,
esortazioni.......Quest'anno l'impegno di cercare di portare
un contributo stimolante ...è particolarmente difficile
stante l'incertezza che ha caratterizzato i tempi più
recenti, in cui ognuno ha mostrato di avere una propria
verità da far valere mentre era ed è necessario stemperare
l'assolutezza dei propri convincimenti per ricercare la
verità vera, riferita all'interesse di tutti".
La Relazione si chiude infine con l'esortazione a tutti i
componenti della Corte a " non deludere le aspettative che
ci provengono dalla nuova Corte, la quale ci impone di
contribuire in prima linea a restituire credito alle
istituzioni, esaltando con l'esercizio corretto delle nostre
funzioni il senso dello Stato e il rispetto della
legalità"20.






3.   Si tratta, come si vede, di una Relazione di indubbio
spessore ma anche ricca di singolari carenze e omissioni.
     E' certamente presente, innanzitutto, un fortissimo
senso dell' istituzione, così come è assolutamente evidente
lo sforzo di collocare la riforma della Corte dei conti, e i
nuovi obblighi che da essa derivano per i suoi componenti,
all' interno del più ampio quadro delle difficoltà del Paese
e del dovere per tutti di collaborare al suo risanamento.
     Da questo punto di vista il raccordo fatto all'inizio
della Relazione fra riforma della Corte dei Conti e
"transizione" in atto  appare tanto sottile quanto profondo.
Non si può tacere però che il ragionamento resta in qualche
modo "sospeso nell'aria"  perché, su un piano di teoria
generale,  si limita soltanto a riprendere con forza il
collegamento fra art. 100 Cost. e "nuova Corte", mentre su
un piano più contigente si collega all'esortazione finale
tutta incentrata sulla necessità di accompagnare con "atti
positivi" la trasformazione in atto.
     In secondo luogo non si può negare che accanto a una
minuziosa analisi degli aspetti tecnici e strutturali che la
riforma comporta nell'organizzazione della Corte, c'è in
tutta la Relazione una costante attenzione a consolidare e
ad espandere il nuovo ruolo che la Corte stessa si trova ad
assumere. Soprattutto significativi in questo senso sono i
cenni fatti alla connessione fra controllo preventivo e
controllo successivo e fra queste due forme di controllo e
le decisioni che i Procuratori possono assumere in materia
di responsabilità contabile.
     In terzo luogo deve essere sottolineata l'attenzione
con la quale da un lato si rivendica alla Corte una
posizione di ordine costituzionale  quale "supremo organo
neutrale ed esterno sulle gestioni finanziarie pubbliche",
da un altro lato si tende ad accentuare il carattere di
"autorità tecnica" chiamata a "concorrere" alla corretta
formazione delle decisioni da adottare nel governo
dell'economia, da un terzo lato, infine, si chiede di
rafforzare ulteriormente il rapporto fra Parlamento e Corte,
prevedendo che questa possa (o debba) essere sentita prima
che il "processo decisionale" del Parlamento si chiuda.
     Sono queste tre prospettive fra loro diverse, anche se
non necessariamente in contrasto; quello che colpisce, però,
è che esse nella Relazione convivono senza fondersi in un
unico disegno organico.   Inoltre deve essere sottolineato
il fatto che il Procuratore generale, malgrado il suo ruolo
così legato innanzitutto alle funzioni giurisdizionali della
Corte, tenda più a sottolineare  l'attività che questa può
svolgere come organo di controllo e di interlocutore
"tecnico" nelle decisioni che hanno una incidenza sulla
finanza pubblica e sul governo dell'economia che non il
rafforzamento, che pure la riforma comporta, in ordine
all'attività di carattere giurisdizionale della Corte.
     Continuando in una tradizione consolidata, il
Procuratore Di Giambattista vede di più la Corte come
garante del buona andamento e dell' imparzialità
dell'Amministrazione e come "snodo" essenziale della riforma
in atto della Pubblica Amministrazione, che non come organo
giurisdizionale che giunge finalmente a consolidare una
giurisdizione decentrata sul territorio e avviata sempre più
ad articolarsi in un doppio grado di giurisdizione.
     Infatti, pur non mancando, come si è detto, cenni anche
importanti alla connessione fra controllo preventivo e
successivo ed eventuale giudizio di responsabilità, resta
del tutto prevalente nella sostanza il raccordo fra
controllo preventivo e successivo con l'attività di referto
che la Corte può svolgere innanzitutto verso il Parlamento e
poi anche verso gli enti controllati.
     In questo senso si registra come la forza delle
tradizioni centenarie sia difficile da vincere e come anche
per una Corte così profondamente rinnovata essa pesi
significativamente.
     In un contesto normativo certo più orientato ad
accentuare la funzione del controllo  come strumento di
riforma interna dell'Amministrazione e come elemento
essenziale di collegamento coll' accresciuto ruolo
giurisdizionale della Corte21, il Procuratore generale
preferisce sottolineare invece, in modo assolutamente
significativo, i nuovi "spazi" che si aprono o si possono
aprire all'espandersi della Corte dei conti come organo
dotato sì di grande autonomia e indipendenza ma inserito
anche, il più profondamente possibile, nei circuiti
decisionali che riguardano direttamente la finanza pubblica
e il governo dell'economia.
     Non mancano peraltro osservazioni   molto importanti in
ordine all'effetto che il nuovo sistema di controlli ha
sull'Amministrazione, così come, e già lo si è detto, viene
più volte sottolineata la strettissima connessione che vi è
fra riforma della Corte dei conti e riforma della Pubblica
Amministrazione. Resta fermo però che nella prospettiva
della Relazione queste innovazioni sono destinate
prevalentemente a trovare il loro sbocco in un rafforzamento
dell'attività di referto e in un consolidamento della
presenza della Corte nei circuiti decisionali piuttosto che
in un intervento della Corte a correzione delle carenze e
delle disfunzioni dell' Amministrazione.


4.   Da questo punto di vista si può forse dire che la
Relazione, per quanto "importante" per il momento nel quale
è stata pronunciata, resta un poco  sospesa fra la logica
istituzionale dominante nel "prima" e quella che è destinata
invece a imporsi nel "poi" della riforma.
     In realtà, come lo stesso Procuratore riconosce, la
riduzione del controllo preventivo e l'enorme estensione
dell'ambito e del ruolo del controllo successivo restano il
"cuore" della riforma della Corte e l'aspetto che più conta
per segnare la connessione "strategica" che vi è fra riforma
della Corte e disegno complessivo di riordino
dell'Amministrazione.
     Lo stesso ampliamento del ruolo della Procura e quindi
il potenziale oggettivo dilatarsi del ruolo dell'azione di
responsabilità, si situano in questo contesto.
     Se può essere dunque giusto non sottolineare con
eccessiva enfasi l'espandersi del ruolo giurisdizionale
della Corte, limitandosi su questo terreno a sottolinearne i
compiti rispetto a un necessario processo di moralizzazione
della vita pubblica del Paese, non può essere invece
condivisa una qualche sostanziale sottovalutazione del ruolo
che la Corte, con i suoi nuovi poteri di controllo, è
chiamata a svolgere direttamente rispetto
all'Amministrazione.
     Ruolo che è così significativo da essere esteso non
solo all'attività  degli enti locali ma anche, e in misura
non irrilevante, alle Regioni.
     Proprio il modo col quale è concepito soprattutto il
controllo successivo rappresenta la più significativa
innovazione introdotta dalla riforma dellla Corte dei conti.
     Questo controllo, infatti, come sottolinea il
Procuratore , si fonda certamente sulla "unità della finanza
pubblica, che vede la compresenza di enti rappresentativi
dei vari livelli di autonomia".  Ma, anche rispetto a questo
richiamo, sembra assai   più incisivo  ciò che  ha affermato
la Corte costituzionale quando nella sent.n.29 del 1995 ha
detto "il riferimento ai principi costituzionali alla
pubblica amministrazione in generale- tanto se statale,
quanto regionale o locale- comporta che, salvo espresse
deroghe eventualmente contenute in altre norme
costituzionali, le forme di controllo previste per
l'attuazione di quegli stessi principi esigano
un'applicazione tendenzialmente uniforme a tutte le
pubbliche amministrazioni e, quindi, postulino, la loro
estensione anche agli uffici pubblici regionali. Del resto,
poiché il fine ultimo dell'introduzione, in forma
generalizzata, del controllo sulla gestione è quello di
favorire una maggiore funzionalità nella pubblica
amministrazione attraverso la valutazione complessiva
dell'economicità/efficienza dell'azione amministrativa e
dell' efficacia dei servizi erogati, non si può
ragionevolmente pensare che a siffatto disegno rimangano
estranee proprio le amministrazioni regionali, cui compete
di somministrare la maggior parte delle utilità individuali
e collettive destinate a soddisfare i bisogni sociali"22.


5.    Il confronto fra la posizione assunta dalla Corte
costituzionale nella sentenza citata e quella delineata
dalla Relazione del Procuratore generale consente di
sottolineare a pieno la complessità del processo riformatore
in atto e le difficoltà di impostazione e di innovazione che
esso comporta.
     Tanto la connessione fra controllo sull'attività delle
Regioni ex art.3 l.n.20 del 1994 è nella Relazione del
Procuratore quasi marginale, tanto questa stessa
connessione, diventata oggetto di uno specifico giudizio di
costituzionalità, consente invece alla Corte costituzionale
di delineare principi di enorme rilevanza e di grande
incisività in ordine alla collocazione di queste nuove forme
di controllo all'interno dell'ordinamento complessivo
     Pur non essendo questa la sede per un'analisi compiuta
della giurisprudenza della Corte costituzionale post l.n.19
e n.20 del 1994 né per un esame approfondito dei principi
stabiliti  nella stessa sentenza n.29 del 1995, vi sono però
alcune affermazioni contenute in questa decisione che
meritano di essere sottolineate.
     Chiamata a pronunciarsi sulla legittimità
costituzionale del controllo di gestione della Corte dei
conti sull'attività delle Regioni, così come previsto dall'
art. della l. n.20 del 1995, la Corte costituzionale ha
innanzitutto richiamato, come fondamento di legittimità,
l'unitarietà dei principi costituzionali che disciplinano
l'amministrazione pubblica, fra i quali è compreso
certamente anche  quello dell' unità della finanza pubblica
ma che certa non si esauriscono tutti soltanto in questo
aspetto.
     In secondo luogo la Corte costituzionale ha
esplicitamente fondato questo potere di controllo non già
sullo specifico dettato dell'art. 100 Cost. (cosa questa che
avrebbe potuto condurre a un'inammissibile omologazione
delle autonomie politiche agli enti e società alle quali lo
Stato  contribuisce in via ordinaria) ma direttamente
sull'esigenza di "realizzare gli interessi
costituzionalmente tutelati".
     Ha affermato infatti la Corte costituzionale "il
controllo sulla gestione disciplinato dalle disposizioni
contestate è qualcosa di essenzialmente diverso da quello
cui si riferisce l'art.100 o, più precisamente, è un
istituto che il Costituente non ha previsto, ma la cui
attuazione, ...., non è preclusa dalle norme costituzionali
sui controlli. Il suo titolo pertanto non risiede
nell'art.100, ma in un non irragionevole svolgimento della
discrezionalità del legislatore volto a realizzare interessi
costituzionalmente tutelati ".
     Coerentemente con questa impostazione, poi, in ordine
al ruolo e alla collocazione della Corte dei conti
nell'ordinamento, la Corte costituzionale afferma "Con lo
sviluppo del decentramento e l'istituzione delle regioni,
che hanno portato alla moltiplicazione dei centri di spesa
pubblica, la prassi giurisprudenziale e le leggi di
attuazione della Costituzione hanno esteso l'ambito del
controllo esercitato dalla Corte dei conti, per un verso
interpretandone le funzioni in senso espansivo come organo
posto al servizio dello Stato-comunità, e non già soltanto
dello Stato-governo, e, per altro verso, esaltandone il
ruolo complessivo quale garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico e, in
particolare, della corretta gestione delle risorse
collettive sotto il profilo dell' efficacia, dell'efficienza
e della economicità".
     Infine, in ordine al motivo di ricorso  più delicato
sottoposto al suo giudizio, quello che contestava la
legittimità dell'art.3 l.n.20 del 1994 nella parte in cui
prevedendo che "nei confronti delle amministrazioni
regionali il controllo della gestione il controllo concerne
il perseguimento degli obbiettivi stabiliti dalle leggi di
principio e di programma", sembra prefigurare una forma di
controllo sul perseguimento da parte delle regioni di
obbiettivi posti dalle leggi statale, con ciò vanificando
l'autonomia politica delle regioni, la Corte costituzionale
ha modo di precisare che "solo se si interpreta la
disposizione contestata come riferentesi alle leggi
regionali, può essere esclusa la lesione dell'autonomia
politico-legislativa....., essendo in tal caso il controllo
successivo sulla gestione diretto alla verifica dei
risultati raggiunti rispetto agli obbiettivi fissati dal
legislatore regionale. Questa interpretazione, del resto,
appare confermata dal  comma successivo dello stesso
articolo, che individua nei Consigli regionali, al pari
delle Camere, i destinatari delle relazioni della Corte dei
conti.......Ciò non toglie ovviamente che le leggi statali
contenenti principi siano presenti nel controllo di gestione
sulle amministrazioni regionali come elementi di sfondo nel
senso che essi conservano una valenza interpretativa delle
leggi regionali che li svolgono".
E' evidente in queste affermazioni della Corte l'
"imbarazzo" di dover conciliare le ragioni dell'autonomia
politica e legislativa delle Regioni con una forma di
controllo che, dichiaratamente basata su ragioni di
unitarietà e uniformità dei principi costituzionali che
devono reggere l'amministrazione pubblica, conduce
oggettivamente  a limitare sul versante del controllo di
gestione quella  potenzialità di differenza e di difformità
nella legislazione e nell'amministrazione che invece
l'articolazione regionale implicherebbe.
     Proprio quest'ultimo aspetto però è  l'indice più
significativo dell'effetto profondo che la riforma della
Corte dei conti ha rispetto all'amministrazione nel suo
complesso e, in particolare, rispetto all'articolazione
regionale dell'ordinamento.


6.   In realtà, mentre sul piano delle riforme istituzionali
si assiste a una forte spinta, peraltro sinora inattuata, ad
accentuare l'articolazione regionalistica dello Stato, sul
piano della legislazione amministrativa, e specialmente sul
versante  dei due grandi filoni del controllo e dell'
acquisizione di dati, si assiste invece allo svilupparsi di
strutture che devono operare dichiaratamente in una
prospettiva unitaria e uniformante.
     Le stesse affermazioni, appena riportate, della Corte
costituzionale rispetto al ruolo della Corte dei conti nei
confronti delle Regioni sono in questo senso assolutamente
illuminanti.
     Non solo: la tendenza in atto è così forte e così
sostanzialmente "condivisa" che, come abbiamo visto, la
stessa Corte costituzionale è disposta a ricorre alle più
sottili scaltrezze del ragionamento giuridico pur di far
salva questa impalcatura di fondo.
     Peraltro, l'effetto unitario e uniformante delle
innovazioni in ordine al sistema dei controlli, proprio
perché incardinate essenzialmente  su una Corte dei conti
che ha anche funzioni giurisdizionali e le cui strutture
organizzative in materia di responsabilità contabile hanno
avuto in questo stesso contesto una sostanziale
accentuazione , è destinato a "massimizzarsi". La
connessione fra controllo di gestione e possibile giudizio
di responsabilità, infatti, costituisce un "reticolato"
particolarmente forte all'interno del quale collocare lo
sforzo di assicurare elementi di unitarietà e di uniformità
dell'attività delle Regioni,
     Non si può tuttavia negare che, come sottolinea la
Corte costituzionale, questi "vincoli" e questi "strumenti
di controllo" sono finalizzati a garantire il rispetto di
principi costituzionali uniformi che devono caratterizzare
tutta l'amministrazione italiana, indipendentemente dalle
forme organizzative che essa assume. E questi elementi
uniformi, peraltro, riguardano significativamente principi
di efficienza e di efficacia dell'amministrazione.     Così
ricostruita, la vicenda in corso appare davvero di singolare
interesse.
     Diventa evidente cioè che la riforma della Corte dei
conti si colloca come uno strumento essenziale per
conciliare, anche in una prospettiva futura di accentuazione
del ruolo delle Regioni, le ragioni delle differenze
(implicite e inevitabili nell'articolazione regionale) con
quelle dell'uniformità (altrettanto inevitabili in uno Stato
che resti comunque improntato al principio dell' unità
nazionale).
     Ed è molto significativo che, con le leggi che qui si
sono richiamate, questo punto di equilibrio sia ricercato
nell'esigenza di assicurare comunque comuni standards di
efficienza e di efficacia all'attività amministrativa e di
eguale "rendimento" della finanza pubblica, anche locale,
sia sul versante delle entrate che su quello delle spese.
     Se si tiene conto che il problema principale che rende
difficile e complessa una effettiva regionalizzazione del
nostro Stato riguarda proprio le grandissime differenze che
sia sul piano della capacità produttiva che su quello
dell'efficienza degli apparati amministrativi caratterizzano
le diverse aree del nostro Paese, si comprende bene che
l'evoluzione in corso è finalizzata almeno a  ridurre le
differenze in ordine all'efficacia e all'efficienza degli
apparati amministrativi, delineando momenti di controllo che
proprio perché riconducibili a una struttura unitaria (e e
costituzionalmente rilevante) possono operare una incisiva
azione uniformatrice.
     Ed è  questo, per molti, e certamente anche per il
Procuratore generale Di Giambattista, un elemento essenziale
per poter poi porre rimedio anche all'altro grande elemento
differenziale, quello relativo all' enorme  divario di
capacità produttiva.     Senza un' ammnistrazione statale,
regionale e delle autonomie locali efficiente, infatti, ogni
sforzo di investimenti nelle attività produttive è destinato
a ottenere risultati modesti a costi altissimi, come del
resto le vicende del  Mezzogiorno italiano in questi
quaranta anni dimostrano.
     La riforma della Corte dei conti si colloca dunque in
un nodo assolutamente strategico dell'evoluzione del nostro
ordinamento.
     Essa è strettamente collegata a un disegno che
consenta, grazie a un'amministrazione più efficiente e più
controllata nella sua capacità di rendimento (piuttosto che
nella legalità formale dei suoi atti) di usare anche la leva
regionalistica per  promuovere lo sviluppo del  Paese e non
già l'ampliarsi del distacco fra Nord e Sud 23.
     In questo senso, dunque, l'attuazione delle riforma e
il ruolo che la Corte dei conti vorrà svolgere nel futuro è
di enorme interesse.
     Di tutto questo nella Relazione del Procuratore
generale c'è una traccia ancora troppo pallida. Alla grande
sensibilità che la Relazione dimostra per la situazione
attuale non corrisponde ancora un'analoga sensibilità per le
prospettive future di trasformazione, anche istituzionale,
del nostro sistema. Probabilmente non poteva che essere
così, e del resto  la stessa Relazione sottolinea più volte
che non vi sono sufficienti certezze circa l'evoluzione
futura dell'ordinamento perché un Procuratore generale possa
spingersi fino a mettere in piena luce questo delicato
"ordito".
     Sia consentito però, a chi non ha responsabilità
istituzionali, di cogliere nella Relazione anche quanto non
vi è detto, e soprattutto di sottolineare nel nuovo
ordinamento della Corte la struttura portante di una
significativa "scommessa sul futuro".

                               Franco Pizzetti



In corso di pubblicazione su Le regioni, 1995, n.3
1 Le parole virgolate nel testo sono di M. CARABBA, La nuova
disciplina dei controlli nella riforma amministrativa, in
Riv. trim. dir. pubb., 1994, 955; in senso analogo, cfr. S.
CASSESE, La riforma amministrativa all'inizio della quinta
Costituzione dell'Italia unita, cicl.; ID., Intervento alla
tavola rotonda su Bilanci e prospettive per la Pubblica
Amministrazione in Italia , terza sessione del Convegno
Reinventare la Pubblica Amministrazione. Un bilancio del
passato e un' agenda per il futuro  svoltosi  il 2-3
dicembre 1994 presso la FONDAZIONE AGNELLI, Torino, 1994,
Atti in corso di pubblicazione..Nell' ambito di quello
stesso Convegno sono state presentate numerose relazioni di
particolare interesse per il tema qui richiamato: fra queste
v. soprattutto M. CAMMELLI, Rapporto sulle trasformazioni
organizzative della Pubblica Amministrazione nel corso della
XI legislatura; B. DENTE, I caratteri generali del processo
di riforma; G.D. FALCON, La Pubblica Amministrazione e i
cittadini; D. SORACE, Il funzionamento e le procedure. Cfr.
inoltre, in una prospettiva che va oltre il profilo
dell'organizzazione amministrativa, anche F. PIZZETTI,
Sistema dei partiti e sistemi elettorali nella "lunga
transizione", in Studi parlamentari, 1995, n. 108; M.
FEDELE, Democrazia referendaria, Donzelli, Roma, 1994; per
la specifica esperienza del governo Ciampi cfr. anche C.
CHIMENTI, Il Governo dei professori, Passigli, Firenze,
1994.
2 Cfr. sulle nuove regole elettorali e sul loro ruolo sul
mutamento di sistema politico, specialmente con riguardo a
Camera e Senato, C. FUSARO, Le regole della transizione, Il
Mulino, Bologna, 1995
3 Sulla azione condotta durante il governo Ciampi, anche in
attuazione della delega richiamata nel testo, cfr. ora Vita
italiana, n. 4 aprile 1994: numero monografico in due volumi
contenente  il   Rapporto conclusivo del Governo Ciampi e
ivi soprattutto nel volume secondo le relazioni dei ministri
Cassese e Paladin.
4  Sul d.p.r. n.29/1993 in generale  cfr. fra gli altri M.
CLARICH D. IARIA, La riforma del pubblico impiego, Maggioli,
Rimini, 1993;  A. ZUCATO, Il governo del pubblico impiego,
Giuffrè, Milano, 1993; P. VIRGA, La nuova disciplina del
pubblico impiego, Giuffrè, Milano, 1993; F. PIZZETTI, Le
nuove norme del pubblico impiego e i riflessi istituzionali
sull' Amministrazione locale, in  Atti del Convegno Il nuovo
ordinamento del rapporto di lavoro negli enti locali, ANCI
Piemonte, Casale Monferrato, 12 marzo 1993, ed.  ANCI
Piemonte, 1993.  Sul d.p.r. n. 29 del 1993 e i riflessi
sulla gestione del personale cfr. A. BRANCASI,  Controlli
della spesa e gestione del personale nel d.lg. 29/1993, in
questa Rivista, n.2, 1993, 381 ss..Più in generale sulla
riforma della dirigenza cfr. ora C. D'ORTA E C. MEOLI, La
riforma della dirigenza pubblica, Cedam, Padova, 1994.
5  Sulla riforma della Corte dei conti cfr. ora V. CAPUTI
IAMBRENGHI (a cura di ), La nuova Corte dei conti e
l'ordinamento comunitario dei controlli, Atti del Convegno
svoltosi a Bari il 3 marzo 1994, Giuffrè, Milano,1995.
6 Cfr. su questo S. CASSESE e A.G. ARABIA, La
amministrazione e la Costituzione, Il Mulino, Bologna, 1993;
cfr. anche S.CASSESE-C.FRANCHINI, L'amministrazione pubblica
italiana. Un profilo, Il Mulino, Bologna, 1994..Per quanto
riguarda poi il sistema dei controlli sulla Pubblica
Amministrazione prina delle più recenti innovazioni
legislative, cfr. S.CASSESE (a cura di ), I controlli nella
pubblica amministrazione, Il Mulino, Bologna, 1933, e ivi
specialmente G. D' AURIA, Modelli di controllo nel settore
pubblico: organi, parametri, misure, 201 ss., e V. GUCCIONE,
Controlli ex ante e controlli ex post nella normativa
pubblica .
7 In particolare sul mutamento intervenuto in questi anni in
materia di controlli sulla spesa pubblica v. ora BANCA DI
ITALIA (a cura di), Nuovo sistema dei controlli sulla spesa
pubblica, Atti del Convegno sul "Nuovo sistema di controlli
sulla spesa pubblica", svoltosi a Perugia nei giorni 9 e 10
giugno 1994. ed. Banca d'Italia, Roma, 1995. In questo
volume sono di particolare interesse rispetto ai temi qui
richiamati i contributi di V.ONIDA, I controlli sulla
finanza pubblica: evoluzione storica, finalità e nuove
esigenze, 35; A. BRANCASI, Autonomie locali e sistema dei
controlli, 47 ( n.b.: lo studio di BRANCASI è stato
pubblicato, con il medesimo titolo anche in questa Rivista,
1994, n.6, 1641 ss); D.P. GIARDA, Il nuovo sistema dei
controlli sulla spesa pubblica e il ruolo della Ragioneria
Generale dello Stato, 379; R. PEREZ, Il nuovo sistema dei
controlli sulla spesa pubblica e il ruolo della Corte dei
conti, 405; B. DENTE, Dai controlli di efficienza alla
valutazione di efficacia: l'uso dei sistemi di indicatori,
511; S. RISTUCCIA, I criteri di efficacia, efficienza e
economicità nei controlli interni ed esterni, 533; G.M. REY,
Il processo di informatizzazione nella Pubblica
Amministrazione, 559:
8Cfr. M. CARABBA, op. cit., 961. Rilevante, in questo senso,
è anche la stretta connessione che si verifica fra controllo
di gestione e responsabilità dirigenziale: cfr. su questo G.
D'ORTA, Controllo di gestione e responsabilità dirigenziale,
in Riv. trim.dir. pubb., 1994, n.4
9Pur assumendo verso il processo di riforma della Corte dei
conti un atteggiamento sostanzialmente critico, ha colto
bene questo aspetto P. VIRGA, La riforma della Corte dei
conti, in  Il Corriere giur., 1993, n.6
10   Cfr. E. DI GIAMBATTISTA, Relazione sullo stato della
giurisdizione e dei controlli della Corte dei conti, 19
gennaio 1994, in Il Sole 24 ore, Guida al diritto, 4
febbraio 1995, 92
11 Cfr. DI GIAMBATTISTA, op. loc. cit., 93.
12 La impostazione richiamata su questo punto nella
Relazione è ormai, nella sua esaltazione del ruolo
dell'art.100 Cost. come fondamento della rilevanza
costituzionale della Corte dei conti, generalmente
condiviso. Per la più lucida teorizzazione di questa
posizione cfr. G. CARBONE, Commento all'art.100, in
Commentario Branca-Pizzorusso, Gli organi ausiliari, art.99-
100, Zanichelli, Bologna-Roma, 1991, 91 ss.
13cfr. su questo punto la sent. n.48 del 1995 della Corte
costituzionale. Cfr. anche P. GIOCOLI NACCI, Il
ridimensionamento della Corte dei conti come organo di
controllo sulle amministrazioni dello Stato, in
Amministrazione e politica, 1994,7 ss.
14 cfr. su questa tematica G.D'AURIA, Controllo successivo
su gestioni amministrative e controllo di legittimità su
atti: alla ricerca di una "onorevole" convivenza, in Foro
it., 1994, parte terza, 192. Ma già prima, in generale
sull'inefficienza della nozione tradizionale di controllo e
sulla  necessità di nuovo forme cfr. S. CASSESE, I moscerini
e gli avvoltoi, in Il Corriere giur. n.2, 1993.
15cfr. DI GIAMBATTISTA, op. cit.,96.
16 cfr. l.26 febbraio 1982 n. 51, art.13
17 cfr. DI GIAMBATTISTA, op.cit., 100.
18 Ci si sarebbe potuto aspettare infatti che la motivazione
in ordine all'opportunità dell'innovazione venisse
individuata piuttosto nell'opportunità di istituzionalizzare
definitivamente il doppio grado di giurisdizione,
avvicinando così le modalità di esercizio delle funzioni
giurisdizionali della Corte dei conti a quelle degli altri
apparati giurisdizionali. Su questo cfr. da ultimo A. POGGI,
Il sistema giusridizionale tra "attuazione" e "adeguamento"
della Costituzione, Jovene, Napoli, 1995, spec. 176 ss.
19 Le riflessioni del Procuratore su questi punti non
restano tuttavia inascoltate dal Governo,   come testimonia
il contenuto dei decreti costantemente reiterati in materia
di giudizio di responsabilità, fino al testo del d.l. 28
giugno 1995 n. 248, che modificando i termini di
prescrizione consente di evitare che la Corte si veda
preclusa la possibilità di perseguire i responsabili delle
vicende di Tangentopoli per quanto queste riguardino danni
erariali o implichino comunque una responsabilità di fronte
alla Corte stessa.
Per contro  va sottolineato che, mentre il d.l.  25 febbraio
1995 n. 47 aveva accolto alcune indicazioni del Procuratore
generale,  prevedendo all'art. 1 u.c.  che fossero
assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti "i
componenti degli organi di amministrazione e di controllo,
nonché i funzionari e dipendenti degli enti pubblici
economici e delle società  sulle  quali lo Stato esercita il
controllo in ragione della partecipazione al capitale
sociale...per danni cagionati agli enti o alle società
stesse",  il successivo d.l. 29 aprile 1995 n. 131, emanato
in seguito alla decadenza del precedente, non riportava più
tale disposizione. Né una norma di tal genere è stata
introdotta nel citato d.l. n.248 del 1995, emanato in
seguito alla decadenza  del d.l. n. 131..

20cfr. Di Giambattista, op. cit., 105
21 cfr. D.SPADARO, I giudizi di responsabilità per danno
erariale, in Amministrazione e politica, 1993, 20.
22 cfr. Corte cost., sent. n.29 del 1995, paragrafo 9.1
della parte in diritto. Su questa sentenza n.29 del 1995  si
deve segnalare A. BALDASSARRE, La sentenza della Corte
costituzionale n.29/1995: linee di tendenza e percorsi
applicativi, la relazione che l'attuale Presidente della
Corte costituzionale, e a suo tempo giudice estensore della
sentenza stessa,   ha svolto al Convegno "Privatizzazione e
modelli giurisprudenziali sul controllo di gestione",
tenutosi a Roma il 7 aprile 1995 ad iniziativa dell'Istituto
di diritto pubblico della Facoltà di Economia e commercio
dell' Università di Bari
     I principi costituzionali ai quali la Corte si richiama
sono quelli del buon andamento e dell'imparzialità
dell'amministrazione (art.97), della responsabilità dei
funzionari (art.28), del tendenziale equilibrio di bilancio
(art.119).Sui principi costituzionali in materia  di
attività amministrativa cfr. anche L. TORCHIA, Le norme
costituzionali sull'attività, relazione al XXXIX convegno
del centro studi amministrativi, Varenna, 6-18 settembre
1993, ed. cicl.
     Sulla connessione fra buon andamento
dell'amministrazione e controllo cfr. da ultimo W. MORGESE,
Buon andamento e imparzialità della pubblica
amministrazione: considerazioni in ordine al controllo
dell'azione amministrativa, in Amministrazione e politica,
1994, 111
23cfr. su questo le interessanti osservazioni di
G.PITRUZZELLA, Federalismo fiscale, una sfida per il
Mezzogiorno, in L'Avvenire, 2 luglio 1995
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