Rapporto tra sistema delle fonti di diritto comunitario e sistema delle fonti di diritto italiano: uno studio alla luce dell'impatto della globalizzazione dell'economia.
 
 

Marco Dani


 






1. Introduzione

Il rapporto tra le fonti di diritto comunitario e quelle del diritto interno italiano è un tema ormai classico di tutte le trattazioni di diritto costituzionale e di diritto comunitario. Scopo di questo breve studio non è quindi ripercorrere in maniera pedissequa queste opere, ma analizzare l'evoluzione istituzionale e giurisprudenziale cui si sta assistendo in materia, accogliendo anche sollecitazioni di carattere non prettamente giuridico. E' nella convinzione di chi scrive ritenere che spesso alcuni spunti sviluppati in ambiti meno formalizzati del diritto trovino riscontro, magari in modo implicito, anche nelle argomentazioni delle Corti che si sono occupate della questione.

2. Globalizzazione dell'economia e crisi dei sistemi delle fonti nazionali

Da qualche tempo la parola "globalizzazione" è sulla bocca di tutti, spesso diventando una chiave buona per tutte le porte. E' tuttavia innegabile che in questi ultimi anni questo fenomeno di carattere economico stia venendo prepotentemente allo scoperto. In Italia, la globalizzazione viene in parte a coincidere con un fenomeno di ampia portata che ha radici lontane, ma che solo recentemente ha compiuto un significativo salto di qualità. Si tratta naturalmente della creazione del mercato unico europeo, obiettivo che occupa in maniera sempre più pervasiva le pagine dei giornali, l'immaginario collettivo e, non da ultimo, le trattazioni giuridiche.

Non si intende in questa sede esporre le dinamiche del fenomeno della globalizzazione economica, né si intende ripercorrere la complessa realizzazione del mercato unico europeo. Si tracceranno tuttavia delle brevi premesse utili per il prosieguo della trattazione.

Possiamo dire che la globalizzazione ha portato ad una radicale trasformazione dello spazio e della sua percezione sociale, avvenuta grazie alla doppia rivoluzione tecnologica nel campo delle telecomunicazioni e dei trasporti. Questa trasformazione si manifesta in una lenta ma inesorabile erosione della sovranità degli stati nazionali. L'erosione è avvenuta seguendo due percorsi, l'uno conseguenza dell'altro, ed entrambi strettamente collegati con i processi economici. Da una parte lo stato nazionale è stato oltrepassato da soggetti che secondo la tradizionale teoria costituzionale avrebbero dovuto essere in uno stato di subordinazione al potere statale. Si pensi solo al fenomeno delle imprese multinazionali, che grazie alla loro organizzazione e alla loro disponibilità di capitali, si sono poste prima come "stati negli stati" e poi come centri di potere che, dal punto di vista dei reali rapporti di forza, riescono a sovrastare gli stati1. Il secondo percorso di erosione della sovranità si configura come reazione al primo percorso. Non essendo in grado i vecchi centri di potere collocati a livello nazionale di governare i flussi economici che attraversano il loro territorio, cercano di rimodularsi in scala allargata. In questo modo lo stato nazionale cede costantemente quote di sovranità ad organizzazioni di carattere sovranazionale: la cessione più massiccia sta avvenendo a favore delle istituzioni comunitarie.

Se il primo percorso erosivo è apprezzabile sopratutto dal punto di vista economico e politico (solo in questi anni cominciano ad affacciarsi formalizzazioni giuridiche di questi fenomeni: si pensi solo al Multilateral Agreement on Investements), le testimonianze giuridiche relative alla seconda dinamica in cui la globalizzazione dell'economia si esplicita, sono abbondanti. E' di queste che ci occuperemo di seguito.

L'evoluzione delle istituzioni europee ha visto infatti, oltre ad un ampliamento geografico, anche un ampliamento delle competenze della Comunità. Questo ampliamento è avvenuto in modo esplicito con le modifiche dei trattati istitutivi, ma anche in modo surrettizio. Come era prevedibile, l'interpretazione delle competenze assegnate in materia economica hanno coinvolto una serie di materie che sulla carta sembrerebbero drasticamente escluse dall'ambito di azione della Comunità Europea. Con il pretesto di creare il mercato unico si è cercato di armonizzare il regime della responsabilità dei produttori, dei contratti del consumatore, del diritto societario e di altre numerose discipline, andando a rivoluzionare grosse fette dei sistemi di diritto civile, diritto commerciale, diritto del lavoro dei singoli stati.

A poco, in quanto tardivi e tecnicamente insufficienti, sono serviti i rimedi giuridici tendenti a ristabilire una drastica separazione tra le competenze europee e quelle nazionali, e a circoscrivere in qualche modo le prime, in omaggio al valore irrinunciabile, dal punto di vista simbolico, della sovranità nazionale. Solo per fare un esempio, il principio di sussidiarietà, sancito all'art.3B del Trattato di Maastricht, è stato posto per porre un argine all'attività normativa comunitaria nelle materie di competenza concorrente. Nella pratica però il sindacato giurisprudenziale sul rispetto di questo principio si è reso molto difficile per l'alto tasso di politicità che lo contraddistingue. Il principio di sussidiarietà si è risolto quindi in un obbligo di motivazione degli atti comunitari e nell'imposizione alla Commissione della redazione di un rapporto annuale sul rispetto di tale principio, adempimenti che evidentemente non garantiscono, almeno dal punto di vista giuridico, l'effettività di questo principio.

Una volta apprezzate la misura e la qualità delle quote di sovranità cedute dagli stati membri alle istituzioni europee, non è irragionevole dubitare del fatto che le istituzioni europee siano titolari di delegated, enumerated and limited powers. Si potrebbe dire che, con la firma dei trattati, vista l'evoluzione delle istituzioni europee, gli stati membri abbiano voluto costringersi ad accettare il primato del diritto comunitario. Ecco perchè ci si può chiedere dove risieda la sovranità, se questa abbia una sola sede o sia presente in più centri di potere. Punto di tensione, e talvolta di rottura, per la ricerca di una soluzione a queste domande fondamentali è il ruolo delle costituzioni degli stati membri. Questo perchè la sovranità, intesa come plenitudo potestatis, si manifesta nell'esercizio del potere costituente. Inoltre, praticamente tutte le Costituzioni degli stati membri appartengono ad una generazione di costituzioni nei confronti della quale, con diverse sfumature, le disposizioni dei Trattati europei e le norme emanate in loro applicazione si trovano in velata polemica. La pervasività delle Carte costituzionali che in misura diversa avevano elevato al rango di diritti fondamentali determinati diritti sociali, viene a subire sempre più ampie limitazioni. E' proprio la trasversalità del settore economico, la cui disciplina è in larga parte riservata alle sedi comunitarie, a porsi come punto di tensione tra la gerarchia di valori tradizionale degli stati membri e quella spiccatamente liberista delle istituzioni europee.

Dopo questa sintetica esposizione delle dinamiche coinvolgenti le costituzioni degli stati membri, è necessario tracciare la linea lungo la quale queste enunciazioni di carattere generale trovano un più puntuale riscontro di carattere giuridico. Si è ritenuto interessante individuare tre fasi nelle quali l'elaborazione della giurisprudenza italiana e comunitaria si è misurata con gli interrogativi posti in precedenza. Si illustreranno di seguito pronunce della Corte Costituzionale italiana e della Corte di Giustizia delle Comunità Europee che hanno sancito, nell'ordine, la preminenza del diritto nazionale su quello comunitario, l'esistenza di due ordinamenti autonomi, distinti e coordinati ed infine la preminenza delle fonti di origine comunitaria.

3. Dalle sentenze Costa v. ENEL e alla sentenza ICIC: l'affermazione della preminenza del diritto italiano sul diritto comunitario.

Le prime frizioni tra ordinamento italiano e ordinamento comunitario risalgono ai primi anni '60. In quegli anni l'Italia aveva portato a termine il processo di nazionalizzazione delle società erogatrici di energia elettrica, in attuazione dell'art.43 della Costituzione, con la legge 1643 del 1962. L'avvocato Costa impugna questa normativa di fronte alla Corte Costituzionale, affermando, tra i tanti motivi di questo ricorso, la violazione dell'art.11 della Costituzione Italiana. A suo parere l'Italia, in applicazione di questa disposizione costituzionale, aveva ceduto delle quote di sovranità alle istituzioni comunitarie proprio nella materia regolata dalla legge impugnata. La L.1643/1962 quindi, in quanto contrastante con una serie di articoli del Trattato CEE in materia di concorrenza e di aiuti statali alle imprese, andava a realizzare una violazione mediata dell'art.11 Cost.. La Corte Costituzionale, con la sent. 7 marzo 1964 n.14, non ha accolto i motivi di ricorso dell'avv. Costa. Gli argomenti utilizzati fanno riferimento al procedimento di ratifica del Trattato CEE. Questo infatti è stato recepito certo in applicazione dell'art.11 Cost., ma con una legge ordinaria (L. 1203/1957) che non ha per questo motivo una forza di legge superiore della legge interna impugnata. La Corte chiama in causa il principio generale della successione cronologica delle leggi per affermare l'efficacia della L. 1643/1962 e conclude affermando quindi che, in caso di conflitto tra norma interna e norma comunitaria, avendo entrambe forza di legge ordinaria, si attua il principio della successione delle leggi nel tempo, nel caso in discussione, in favore della fonte di diritto interno2.

La stessa controversia viene dedotta in altra sede, che è poi la sede comunitaria. Si tratta di un ricorso alla Corte di Giustizia ex art. 177 del Trattato CEE, altrimenti detto ricorso pregiudiziale, con il quale si richiede alla Corte di Giustizia l'esatta interpretazione di una norma comunitaria. Il Governo italiano, costituitosi in giudizio, contesta proprio l'uso di questo mezzo di impugnazione. A suo dire, infatti, il giudice a quo doveva applicare per la soluzione della controversia solo una norma interna, che non subisce condizionamenti dal diritto comunitario. La Corte di Giustizia (sent. 15 luglio 1964, causa 6/64) in un primo tempo nega la propria competenza a statuire sulla compatibilità di una norma interna col Trattato (si noti per inciso che in seguito la Corte non si è astenuta da questo compito che sulla carta non le spetterebbe, utilizzando complessi artifici retorici per legittimare questo suo operato). Subito dopo la Corte entra in polemica con quanto giudicato dai giudici costituzionali italiani. Afferma infatti la limitazione della sovranità degli stati membri in campi circoscritti, nei quali vige un complesso di norme di origine comunitaria di carattere vincolante tanto per i cittadini che per gli stati stessi. Per questo gli Stati si trovano nell'impossibilità di derogare al Trattato con un provvedimento unilaterale ulteriore, in quanto verrebbe meno l'uniforme applicazione del diritto comunitario3. Anche la Corte di Giustizia risolve il caso Costa v. ENEL facendo ricorso al criterio della preminenza del diritto comunitario su quello nazionale nei casi di conflitto. Lascia però trasparire alcuni cenni relativi ad una ripartizione di competenza tra i due ordinamenti che i giudici costituzionali italiani faranno propri a distanza di 20 anni.

Nel frattempo il contrasto giurisprudenziale si è fatto insostenibile, anche a causa della cospicua quantità di critiche a cui la pronuncia della Corte Costituzionale si è esposta. A cercare una mediazione è la Corte Costituzionale stessa. Nel caso ICIC (sent. 30 ottobre 1975 n.232) il problema dedotto è sempre lo stesso. Si hanno regolamenti comunitari che sono stati seguiti da leggi di recepimento (non richieste dall'art.189 del Trattato CEE) e da leggi contrastanti. Per risolvere il conflitto la Corte Costituzionale propone la seguente argomentazione: probabilmente è vero che i regolamenti comunitari hanno una forza di legge superiore alle leggi ordinarie. Il giudice italiano però non ha il potere di disapplicare le leggi contrastanti: egli dovrà sollevare la questione della loro legittimità costituzionale in base all'art.11 Cost. (violato in via mediata).

Si tratta di un primo cedimento delle istituzioni nazionali nei confronti di quelle europee. L'ordinamento italiano vede il suo sistema delle fonti di diritto articolarsi, tramite l'inserimento dei Trattati e dei regolamenti comunitari in posizione intermedia tra le leggi costituzionali e le leggi ordinarie.

4. La svolta: la sentenza Simmenthal ovvero la dichiarazione della preminenza del diritto comunitario su quello interno.

La Corte di Giustizia non si accontenta del parziale risultato ottenuto e riconosciuto dalla Corte Costituzionale nel caso ICIC. Due anni dopo infatti si presenta l'occasione di sancire la preminenza del diritto comunitario sul diritto interno. La Simmenthal S.p.a. importa dalla Francia una partita di carni bovine. L'importazione viene sottoposta al pagamento di diritti di controllo sanitario, pagamento che costituisce un ostacolo alla libera circolazione delle merci (più specificamente si tratta di una misura di effetto equivalente alle restrizione quantitative previste dall'art.30 del Trattato). La Simmenthal S.p.a. lamenta la violazione del Trattato ad opera dell'Amministrazione delle finanze e richiede la ripetizione di quanto versato indebitamente. A questo punto il pretore adito avrebbe dovuto, secondo la sentenza ICIC, rivolgersi alla Corte Costituzionale chiedendo la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge italiana che prescriveva il pagamento del controllo sanitario delle carni. Così però non accade, in quanto il pretore evidenzia l'insufficienza di questo rimedio4. Egli opta quindi per un ricorso alla Corte di Giustizia chiedendo di definire quale sia il modo più adatto per tutelare i diritti riconosciuti dal diritto comunitario. La Corte di giustizia coglie l'occasione per delineare una vera e propria "supremacy clause" di carattere giurisprudenziale relativamente al diritto comunitario. Le norme di diritto comunitario, si afferma nella motivazione, sono fonte immediata di diritti e obblighi per tutti coloro cui esse fanno riferimento: Stati, singoli cittadini, giudici. In forza del principio della preminenza le disposizioni del Trattato e gli atti delle istituzioni comunitarie hanno l'effetto, nei loro rapporti col diritto interno degli Stati membri, non solo di rendere ipso jure inapplicabile qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale preesistente, ma anche di impedire successivamente la formazione di atti legislativi nazionali nella misura in cui fossero incompatibili con norme comunitarie. Ne consegue che qualsiasi giudice nazionale ha l'obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore sia successiva alla norma comunitaria. L'efficacia del diritto comunitario viene ridotta qualora, in caso di conflitto tra una disposizione di diritto comunitario ed una legge nazionale posteriore, la soluzione venga riservata ad un organo diverso (nel nostro caso alla Corte Costituzionale) dal giudice cui è affidato il compito di garantire l'applicazione del diritto comunitario.

Si segnala a margine che, come naturale sbocco di questa pronuncia, la Corte di Giustizia, nei casi F.lli Costanzo e Industria dolciaria Giampaoli, ha imposto anche alla p.a. la diretta applicabilità del diritto comunitario (addirittura delle direttive incondizionate e sufficientemente precise) con relativa disapplicazione delle norme nazionali contrastanti.

Da questa storica pronuncia è agevole notare come il principio della preminenza del diritto comunitario su quello interno venga pronunciato in maniera inequivoca. Anche una norma di rango costituzionale, a parere della Corte di Giustizia, dovrebbe soccombere nel confronto con il diritto comunitario5. Si avverte quindi come lo scontro tra ordinamenti rimanga privo dei residui margini di equivocità che lo caratterizzano. Da questo momento in avanti, sarà la Corte costituzionale italiana che dovrà confrontarsi con la netta presa di posizione della Corte di Giustizia del caso Simmenthal, cercando una mediazione che non sacrifichi del tutto il principio della sovranità nazionale, che si esplica sostanzialmente nella preminenza del diritto interno. Appare evidente da questi sviluppi la crescente ristrettezza dei margini di governo delle sedi politico-istituzionali di livello nazionale, fatto a cui si cerca di porre rimedio trasferendo sempre maggiori competenze e maggiore incisività alle politiche elaborate a livello sovranazionale. Tenuto conto della prospettiva accolta nel caso Simmenthal, si può senz'altro dare ragione a chi in dottrina ha sostenuto che il fenomeno del superamento dello stato-nazione, come principale sede di elaborazione dell'indirizzo politico, non va confuso con la tecnica delle istituzioni e quindi con la forma giuridica dello stato, che non appare, almeno da questo punto di vista superata6.

5. Gli ordinamenti autonomi e distinti: la sentenza GRANITAL.

La sentenza 8 giugno 1984 n.170 (d'ora in avanti sentenza GRANITAL) costituisce attualmente un punto fermo nella configurazione sistematica del complesso delle fonti di diritto italiano. Si tratta del recepimento attuato dalla Corte Costituzionale italiana della sentenza Simmenthal. Dal punto di vista operazionale infatti viene riconosciuto al giudice ordinario italiano il potere di disapplicare, senza ricorrere in Corte Costituzionale, l'eventuale legge ordinaria contrastante con un regolamento comunitario precedente. Si tratta di un notevole cambiamento di prospettiva, riconosciuto del resto, senza ipocrisie, dalla stessa Corte Costituzionale, rispetto a quanto stabilito quasi 10 anni prima nel caso ICIC. D'ora in avanti il giudice ordinario, al quale si presenti un caso regolato prima da un regolamento comunitario e poi da una legge interna, dovrà cercare "fra le possibili interpretazioni del testo normativo prodotto dagli organi nazionale [...] quella conforme alle prescrizioni della Comunità". Nel caso, però, in cui si presenti "una irriducibile incompatibilità fra la norma interna e quella comunitaria, è quest'ultima, in ogni caso, a prevalere".

Una simile deroga al consolidato impianto istituzionale non poteva rimanere priva di una descrizione sistematica della struttura delle fonti normative, e più in generale dell'ordinamento interno e comunitario. Agli occhi della Consulta si è in presenza di due sistemi normativi "autonomi e distinti, ancorchè coordinati, secondo la ripartizione di competenza stabilita e garantita dal Trattato". Questa prospettiva si discosta da quanto enunciato dalla Corte di Giustizia nel caso Simmenthal. Qui, infatti, le fonti comunitarie e quelle nazionali erano state configurate come integrate in un solo sistema, ordinato esclusivamente in termini di gerarchia tra norme comunitarie e interne. Ricostruzione che certo non poteva essere ripresa in toto dalla Corte italiana. Un eventuale adeguamento alla giurisprudenza della Corte di Giustizia avrebbe significato una evidente rinuncia alla sovranità nazionale. Si è preferito ricostruire il sistema interno delle fonti in modo più articolato (riprendendo suggestioni già presenti in pronuncie della Corte di Giustizia: cfr. par. 3) imperniato sul criterio della competenza e della equiordinazione degli ordinamenti, in modo da legittimare il potere di disapplicazione esistente in capo ai giudici ordinari. Quale sia la tenuta argomentativa, sistematica e quali siano i riscontri effettivi di questa soluzione sarà analizzato in seguito.

A questo punto della trattazione è importante invece specificare, con le parole della Corte Costituzionale, che "l'effetto connesso con la sua [del regolamento] vigenza è perciò quello, non già di caducare (...) la norma interna incompatibile, bensì di impedire che tale norma venga in rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice nazionale" in quanto "(...) la legge interna non interferisce nella sfera occupata da tale atto [il regolamento], la quale è interamente attratta sotto il diritto comunitario". La Corte Costituzionale, proprio in chiusura della sua argomentazione non rinuncia ad affermare una propria competenza residuale nel sindacato della legge di esecuzione del Trattato "in riferimento ai principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e ai diritti inalienabili della persona umana". Viene stabilita quindi la preminenza di principi irrinunciabili del diritto interno, che non ammettono cessioni di quote di sovranità. Ora, il problema del conflitto tra principi fondamentali comunitari e interni, è stato sempre ridotto ad eventualità teorica, data la supposta affinità delle matrici ideologiche del Trattato CEE e della nostra Costituzione. L' eventualità di conflitti vertenti sulla violazione dei principi fondamentali dell'ordinamento interno da parte di norme comunitarie è probabilmente remota con riferimento a quei principi che anche la Convenzione Europea sui Diritti dell'Uomo riconosce. Meno remote sono a giudizio di chi scrive le occasioni di conflitto in materia economica (v. infra). Basti pensare al diverso ruolo che viene dato ai pubblici poteri all'interno del diritto proprietario e della regolamentazione del mercato nei due ordinamenti.

6. Ordinamenti in transizione e autonomia degli ordinamenti.Cenni storici e comparatistici con l'esperienza dell'ordinamento federale statunitense.

Non appare fuoriluogo, dopo quanto visto, chiedersi dove risieda la sovranità attualmente. E se sia possibile oggi individuare una unica sede o se piuttosto le sedi della sovranità siano molteplici. Questo perchè il concetto di sovranità esclusiva non è un elemento necessario della giuridicità di una norma. E, probabilmente, questo è lo sbocco a cui ci porta la sentenza GRANITAL quando parla di ordinamenti autonomi, distinti e coordinati.

Dal punto di vista strutturale sono possibili due tipi di ricostruzioni che del resto possono essere ricollegate alle sentenze analizzate nei paragrafi precedenti. Possiamo infatti accostarci a prospettive monoculari, cioè tradizionalmente legate al principio di sovranità esclusiva che potrebbe risiedere o negli stati membri o nella Comunità Europea. Vi può essere poi un'altra prospettiva di carattere più complesso. Ovvero si potrebbe spiegare il rapporto tra i sistemi interni e quello comunitario attraverso l'operare congiunto di una pluralità di fonti o di regole di riconoscimento di una stessa regola di condotta. Tra i due sistemi autonomi ed equiordinati concepiti in GRANITAL (se si eccettua il caso della asserita preminenza dei principi costituzionali degli stati membri sul diritto comunitario) si potrebbe individuare uno spazio comune di norme legittimate con modalità differenti in entrambi i sistemi. In tal modo dal punto di vista del diritto interno le ragioni per cui è ritenuta valida una norma di origine comunitaria possono essere diverse da quelle per cui la stessa regola è ritenuta tale nell'ordinamento comunitario e viceversa.

Il fatto che la pluralità degli ordinamenti trovi composizione attraverso il ricorso al concetto di "autonomia" invece che a quello di sovranità non deve considerarsi una novità dal punto di vista della storia degli ordinamenti giuridici.

Un primo esempio circa l'utilizzo del concetto di autonomia negli ordinamenti giuridici, a scapito del principio di sovranità, si può rintracciare nel corso dell'età Medievale7. Si fa riferimento più precisamente al fenomeno iniziato con la volgarizzazione del diritto, cui si assiste nel momento in cui si appalesa l'impotenza e l'incapacità di mantenere la coerenza e l'apparato costrittivo da parte del meccanismo statuale romano. Il vuoto lasciato dallo sfacelo politico viene colmato da forze esterne al circuito della produzione del diritto statuale. Dal canto suo, lo stesso regime politico medievale appare ispirato a una relativa indifferenza per il fenomeno giuridico. L'attenzione del monarca è infatti rivolta quasi esclusivamente all'esercizio e alla conservazione del potere (potremmo dire al diritto pubblico), mentre nei confronti delle altre fonti del diritto relative ad esempio alla materia privatistica si nota un atteggiamento di implicito rispetto. Questo fenomeno è stato qualificato come autonomia del diritto dal potere politico, dove autonomia, va intesa (e qui si può evidenziare la pertinenza di questo inciso storico all'interno del più ampio tema trattato) come pluralità di fonti di produzione del diritto e loro insuscettibilità a essere ridotte a voce di un principe. I detentori del potere politico, in altre parole, costituiscono una fonte, e nemmeno la prevalente, fra le molte costituenti l'ordine giuridico medievale. E' solo con l'avvento dello stato liberale moderno che la situazione politico istituzionale, che era venuta meno con la volgarizzazione del diritto romano, si ricostituisce. Infatti, è in questo periodo che si può riscontrare un nuovo assolutismo giuridico, intendendo con questo termine il fatto che la produzione giuridica sia sottratta ad enti diversi e riservata al solo stato (ritorno ad una prospettiva monoculare).

Ma anche in età più recente si è assistito a situazioni che, con tutte le cautele dettate dalla diversità di contesti storici e politici, possono essere assimilate all'oggetto di questo studio. La comparazione può essere tentata con l'esperienza degli Stati Uniti d'America e, principalmente, riguardo al processo prima di formazione dell'unione e poi di consolidamento del relativo sistema federale. Le analogie di carattere storico tra ordinamento comunitario e ordinamento statunitense si possono rintracciare, oltre che nelle dinamiche federalizzanti, nel fatto che uno dei motivi fondanti dell'Unione è stato quello della realizzazione di un complesso istituzionale in grado di reggere in maniera più efficace, rispetto alle istituzioni fondate sugli Articles of Confederation, un primo nucleo di relazioni internazionali di carattere diplomatico, ma soprattutto commerciale. Nell'economia della presente trattazione, però, si considera particolarmente interessante quella teoria e quella pratica costituzionale, sviluppatasi soprattutto nella prima parte del XIX secolo, che va sotto il nome di dual federalism8. Tratto saliente di questa costruzione giuridico-istituzionale è l'accettazione della possibilità che in un determinato ordinamento giuridico possano coesistere più centri di governo egualmente sovrani. E' agevole quindi riconoscere delle epifanie di questa teoria nell'argomentazione di GRANITAL, nel punto in cui si individua una rigida distinzione ed equiordinazione degli ordinamenti, facendo prevalere il criterio della separazione di competenza (nella costituzione USA incorporato nel X emendamento) nei confronti di quello gerarchico (espresso nella supremacy clause). Anche l'esperienza statunitense dimostra però che, se mai esistita9, la compresenza di una pluralità di centri di governo titolari di sovranità costituisce una situazione di carattere transitorio. Dopo la guerra civile, ma ancora di più con l'accentuazione dell'interventismo economico dello stato federale, il criterio gerarchico (supremacy clause) si è affermato, assieme ad una corrispondente teorizzazione del federalismo, chiamata cooperative federalism (basata sull'azione congiunta di stato federale e stati membri nel governo di determinate materie. Le sentenze della Corte Suprema che si sono avvalse della teoria del dual federalism sono state rare (anche se nell'ultimo decennio il new federalism repubblicano ha riproposto teorie giuridico-politiche simili). In ogni caso le applicazioni più recenti non si sono spinte fino all'affermazione della sovranità degli stati membri, ma hanno mirato alla garanzia di più ampie competenze in capo a questi, non riproponendo il modello degli ordinamenti equiordinati.

7. L'assorbimento del criterio della competenza nel criterio della gerarchia.

Alla luce di quanto detto, si può forse abbozzare l'ipotesi che la ricostruzione in termini di autonomia degli ordinamenti probabilmente è soddisfacente per descrivere ordinamenti in transizione, come quello medievale (lunga transizione tra due periodi di "assolutismo giuridico" quali l'età romana e quella del liberalismo maturo) e quello degli Stati Uniti dopo l'approvazione della Costituzione, periodo in cui le suggestioni antifederaliste e particolaristiche trovavano ancora spazio. Questo fatto può essere notato anche nelle pronunce successive alla sentenza GRANITAL che sono state emesse dalla Corte Costituzionale.

La pronuncia del 1984 è stata messa in crisi in tempi brevi. E' certamente noto il fatto che, a causa delle numerose inadempienze degli stati membri nel recepimento delle direttive con fonti interne, la Corte di Giustizia abbia riconosciuto la diretta applicabilità delle direttive precise e incondizionate. Non solo. La Corte di Giustizia ha stabilito che le leggi interne non si applicano quando sono contrastanti non solo con i regolamenti, ma anche con quelle norme comunitarie cui è riconosciuta efficacia diretta. L'impianto strutturale di GRANITAL viene a cadere in quanto tra direttive direttamente applicabili e regolamenti vi è un differenza importante. Il legislatore nazionale, infatti, di fronte alle prime non deve astenersi dalla sua attività, essendo la diretta applicabilità della direttiva una garanzia minima a favore del cittadino che non si esaurisce in quanto tale. Per questo il legislatore deve intervenire in modo da dare esauriente attuazione alla fonte comunitaria. In questo modo l'art. 11 Cost. non riesce a garantire allo stato membro uno spazio di intervento proprio, come nel caso dei regolamenti, ma servirebbe piuttosto ad assicurare che fra norme che insistono sullo stesso campo a prevalere siano quelle di matrice comunitaria. Va da sè che in questo modo si è ritornati ad una prospettiva monoculare, nella quale non si ha autonomia tra gli ordinamenti, ma si ritorna al criterio della preminenza. Assistiamo cioè ad un'ulteriore spinta centripeta della Corte di Giustizia, configurante un fenomeno già osservato in sede di teoria generale del diritto, ossia l'assorbimento del criterio della separazione di competenze tra diritto interno e diritto comunitario nel criterio della gerarchia tra i due ordinamenti. In altre parole, in questo passaggio si sottointende il ritorno ad una concezione che vede le istituzioni europee sovrane rispetto al subordinato ordinamento giuridico italiano.

Di fronte a queste prese di posizione la Corte Costituzionale, come già detto, non si scompone più di tanto. Dietro ai richiami di stile alla giurisprudenza del 1984 si nasconde una accettazione della preminenza del diritto comunitario. Nessuna nuova costruzione è stata elaborata, ma nella pratica si è stabilita la prevalenza del diritto comunitario e la non applicazione di leggi contrastanti, a prescindere da qualsiasi ripartizione di competenza (sent. n. 113/1985; n. 64/1990; n.265/1990; n.168/1991). Le conclusioni della Corte Costituzionale si sono allineate a quelle della Corte di Giustizia del caso Simmenthal, pur non recependone le motivazioni10.

8. Conclusioni

E' per questi ultimi sviluppi che si può forse azzardare che la transizione, magari in sordina, stia giungendo ad un termine, almeno dal punto di vista dell'integrazione del sistema delle fonti. Termine che coincide con l'affermarsi anche nella Comunità Europea di una supremacy clause, implementata in via giurisprudenziale. Ne risulta quindi confermata la tendenza alla ricomposizione di una prospettiva monoculare del sistema delle fonti di diritto e il carattere transitorio delle ricostruzioni in termini di autonomia degli ordinamenti.

Una parola va spesa relativamente al fatto che sia stata la "costituzione giurisprudenziale" ad affrontare questo problema. Si richiama in argomento il fatto che i meccanismi esecutivi e sanzionatori previsti dal Trattato CEE circa le inottemperanze degli stati membri agli obblighi comunitari si sono rivelati del tutto insoddisfacenti. La Corte di Giustizia ha dovuto quindi riparare attivando in via surrogatoria il circuito giudiziario, attraverso alleanze con i giudici ordinari, in modo da garantire, come si è visto, l'uniforme applicazione del diritto comunitario.

Viceversa altri aspetti del rapporto tra gli ordinamenti giuridici comunitario e interno, strettamente connessi con la tematica delle fonti11, rimangono in attesa di misure di integrazione. Si cita il problema delle istituzioni comunitarie e del problema, sottolineato in più sedi, del loro deficit democratico, tanto più accentuato dalla riconosciuta preminenza delle fonti comunitarie rispetto alle più democratiche fonti interne12.

Preoccupazione desta anche il problema dei principi fondamentali soprattutto in materia economica, per i motivi analizzati nelle pagine precedenti. Pare tuttavia che questo aspetto venga sostanzialmente rimosso. Mentre nella Costituzione attuale la regolamentazione della materia economica viene impostata in termini problematici e dialettici tra le ragioni dell'impresa e quelle degli altri interessi con cui la libera iniziativa economica si incrocia, il Trattato-costituzione istitutivo dell'Unione Europea affronta la materia con un taglio unilaterale, mirante esclusivamente alla creazione di un mercato unico e funzionalizzando a questo obiettivo il decisivo capitolo dei diritti sociali. Tuttavia, anche questo è un riflesso dell'impatto della globalizzazione economica, in quanto gli ordinamenti nazionali non solo sono stati erosi nella loro sovranità, ma si sono anche dimostrati in un certo modo capillari nella sovranità loro rimasta nei confronti di quella che potrebbe essere chiamata la "costituzione materiale" della globalizzazione, intessuta su di un unico valore, l'efficienza, di fronte al quale altri beni giuridici tutelati soccombono o vengono affievoliti13.
 
 

Note

1 Illuminante, relativamente a questa situazione, è l'esempio portato da M.Revelli in La sinistra sociale - Oltre la civiltà del lavoro, "La BMW, per esempio, uno dei più importanti gruppi automobilistici tedeschi, con i profitti più alti in Europa, che ancora nel 1988 aveva versato nelle casse del fisco tedesco ben 545 milioni di marchi, quattro anni appena più tardi, nel 1992 ne ha pagati solo 31 [...], e nell'anno successivo, nonostante un aumento dei profitti realizzati a livello internazionale e per quanto i dividendi rimanessero invariabili, ha chiesto e ottenuto un rimborso fiscale di 32 milioni di marchi". Il tutto è stato reso possibile, ha dichiarato il direttore finanziario della BMW, contabilizzando i profitti nei numerosi paradisi fiscali in cui un qualche terminale della transnazionale è collocato e affrontando le spese nei paesi in cui le tasse sono più alte, ossia nel territorio nazionale. Risulta evidente quindi come i processi di globalizzazione economica abbiano mutato la funzione del territorio, trasformandolo da sede delle operazioni economiche a fattore valorizzante di queste.

2 Al riguardo in questo modo si pronuncia la Corte Costituzionale: "Nessun dubbio che lo Stato debba fare onore agli impegni assunti e nessun dubbio che il Trattato spieghi l'efficacia ad esso conferita dalla legge di esecuzione. Ma poichè deve rimanere saldo l'impero delle leggi posteriori a quest'ultima, secondo il principio della succesione delle leggi nel tempo, ne consegue che ogni ipotesi di conflitto fra l'una e le altre non può dar luogo a questioni di costituzionalità".
 
 

3 La Corte di Giustizia afferma: "Gli obblighi assunti con il Trattato istitutivo della Comunità non sarebbero assoluti, ma soltanto condizionati, qualora le parti contraenti potessero sottrarsi alla loro osservanza mediante ulteriori provvedimenti legislativi. I casi in cui gli Stati hanno diritto ad agire unilateralmente sono espressamente indicati (...) e d'altronde le domande di deroga degli Stati sono soggette a procedure d'autorizzazione (...) che sarebbero prive di significato qualora essi potessero sottrarsi ai loro obblighi mediante una semplice legge interna".

4 La Corte di Giustizia critica nell'argomentazione di questa pronuncia il rimedio proposto in ICIC con queste parole: "Inoltre, la declaratoria d'incostituzionalità delle leggi italiane ha efficacia solo parzialmente retroattiva: i suoi effetti non si esplicano di fronte ai cosidetti rapporti "esauriti", quelli cioè quelli che risultino regolati in modo definitivo e irrevocabile in forza di atti od eventi che hanno efficacia assolutamente preclusiva di ogni mutamento ...".

5 Si può apprezzare questo orientamento quando la Corte afferma che "Il riconoscere una qualsiasi efficacia giuridica ad atti legislativi nazionali [e quindi anche norme costituzionali] che invadano la sfera nella quale si esplica il potere legislativo della Comunità, o altrimenti incompatibili col diritto comunitario, equivarrebbe infatti a negare, sotto questo aspetto, il carattere reale d'impegni incondizionatamente ed irrevocabilmente assunti, in forza del Trattato, dagli Stati membri, mettendo così in pericolo le basi stesse della Comunità.

6 G. De Vergottini, Diritto Costituzionale Comparato, Cedam, Padova, 1993, p. 80. Diversamente, visti gli sviluppi analizzati principalmente nel par.2 (erosione della sovranità), si fatica a concordare con questo autore quando, a p.79, afferma: "E' fuori discussione che gli stati tendono a mantenere un rigido controllo politico sul proprio territorio".

7 Per quanto riguarda la trattazione (per il vero molto sintetica) relativa all'ordinamento medievale si è fatto riferimento al testo di P.Grossi, L'ordine giuridico medievale, Laterza, 1995, p. 50 e ss.

8 Questa teoria viene riassunta da E.S.Corwin in quattro postulati da utilizzarsi nell'interpretazione costituzionale: 1) Il governo federale è titolare esclusivamente di poteri tassativi; 2) Le proposte che il governo federale puù promuovere sono poche; 3) All'interno delle loro rispettive sfere di competenze i due centri di governo sono sovrani e equivalenti; 4) La relazione intercorrente tra i due centri è di tensione piuttosto che di collaborazione. H.N. Scheiber, voce "Dual Federalism" in Encyclopedia of the American Constitution.
 
 

9 Alcuni studiosi del federalismo statunitense sono infatti dell'opinione che l'epoca del dual federalism sia soltanto un mito, "in quanto sarebbe sempre sussistita una sovrapposizione di responsabilità e una significativa misura di poteri condivisi con il governo federale. H.N.Scheiber, voce "Federalism (History)" in Encyclopedia of American Constitution.

10 Difficile, a parere di chi scrive, è a questo proposito condividere, in quanto viziata da eccessiva astrattezza, la conclusione del saggio di F.Sorrentino intitolato Profili costituzionali dell'integrazione comunitaria: "La sovranità, intesa come supremo ed indivisibile potere d'individuare e realizzare gli interessi generali di una determinata collettività, resta ancora ben salda a livello nazionale. Ciò non tanto in relazione ad una possibilità di denuncia dei trattati [...] quanto principalmente per la consapevolezza che, non ostante il primato del diritto comunitario, la decisione del caso di eccezione - per dirla con C.Schmitt - spetta ancora agli Stati".

11 Al riguardo così si esprime P.G. Monateri, in Pensare il Diritto civile, p. 8 , "Il giurista è normalmente abituato a considerare le fonti autoritative come reperti cui deve essere attribuito un senso. [...] Bisogna però anche considerare come le fonti siano meccanismi istituzionali per raggiungere decisioni giuridiche".

12 A questo riguardo si sottolinea come il Tribunale Costituzionale Federale tedesco, nella sentenza cosidetta Maastricht 1, abbia ravvisato nel gap democratico un elemento di incompatibilità tra norme comunitarie e tutela dei diritti fondamentali dei cittadini tedeschi.

13 Indicativa di questo orientamento è la sentenza della Corte Costituzionale italiana n. 455/1990.
 
 

Bibliografia

G. DE VERGOTTINI, Diritto Costituzionale Comparato, Cedam, 1993.

ENCYCLOPEDIA OF THE AMERICAN CONSTITUTION, voci "Federalism" e "Dual Federalism"

L. FERRAJOLI, La Sovranità nel mondo moderno, Laterza, 1997.

G. GAJA, Introduzione al diritto comunitario, Laterza, 1996.

P. GROSSI, L'ordina giuridico medievale, Laterza, 1995.

P.F. LOTITO, Costituzione ed integrazione comunitaria: i riflessi sulla forma di stato, sul sistema delle fonti e sulla forma di governo, Rivista Italiana del diritto pubblico comunitario, 1995, p.737..

N. McCORMICK, Beyond Sovereign state, The Modern Law Review, January 1993, p.1.

P.G. MONATERI, Pensare il diritto civile, Giappichelli, 1995.

N. LIPARI, Diritto privato Europeo, Cedam, 1997.

M. REVELLI, La sinistra sociale - Oltre la civiltà del lavoro, Bollati Borlinghieri, 1997.

F. SORRENTINO, Profili costituzionali dell'integrazione comunitaria, Giappichelli, 1996.
 
 

Dalla raccolta "Giurisprudenza Costituzionale":

sent. 7 marzo 1964 n. 14, p. 129.

sent. 30 ottobre 1975 n. 232, p. 2211.

sent. 8 giugno 1984 n.170, p. 1098.

sent. 23 aprile 1985 n. 113, p. 694.

sent. 11 luglio 1989 n. 389, p. 1757.

sent. 2 febbraio 1990 n.64, p. 265.

sent. 18 aprile 1991 n. 168, p. 1409.
 
 

Dalla "Raccolta della giurisprudenza della Corte":

sent. 15 luglio 1964, causa 6/64, 1964, p. 1127

sent. 9 marzo 1978, causa 106/77, 1978, p. 629.