La Waste Land degli interessi legittimi, il caso Francovich, e la posta sottratta.



Un tema che ha dominato la scena Ŕ stato quello della risarcibilitÓ ex 2043 degli interessi legittimi.
Una tale risarcibilitÓ sarebbe stata sancita, secondo parte della dottrina, dall'art. 13 l. 19 febbraio 1992, n. 142 ( cfr. FRANZONI, Risarcimento per lesione di interessi legittimi, Contr. e Impr., 1993, 274; REGGIO D'ACI, Cose vecchie e nuove in tema di risarcibilitÓ degli interessi legittimi, in Dir. proc. Amm., 1993, 438; V.IANNIELLO, La tutela aquiliana degli interessi legittimi nella direttiva CEE del 21 dicembre 1989,n. 665, in Riv. trim. appalti, 1991, 123; nonchŔ M. FRAGOLA, Le innovazioni introdotte dalla l. 9 febbraio 1992, n. 142 - legge comunitaria 1991 - in materia di risarcibilitÓ delle lesioni di interessi legittimi, in Cons. Stato, 1992, II 757; MORBIDELLI, Note introduttive sulla direttiva ricorsi, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 1991, 829).
CARANTA, ResponsabilitÓ extracontrattuale della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi e diritto comunitario, in Riv.it.dir. pubbl. comunitario, 1992, 1018 ha argomentato per l'insufficienza del diritto comunitario ad affermare la generale risarcibilitÓ degli interessi.
Le Sezioni Unite della Corte Suprema hanno affrontato la questione in Girardi c. Comune di Castelfranco Veneto ( Cass. 5 marzo 1993, n. 2667, Foro it., 1993, I, 3062, osserv. BONECHI).
Si trattava di un caso di diniego di rilascio della concessione edilizia. La S.C. , a Sezioni Unite, ha avuto la forza di sostenere che deve escludersi l'obbligo della p.a. di risarcimento del danno, a fronte di una posizione di interesse legittimo lesa, perchŔ "l'art. 2043 collega " tale obbligo "non ad una mera condotta contra jus ma alla contemporanea sussistenza di una posizione di diritto soggettivo, a nulla rilevando in senso opposto l'espressa previsione normativa contenuta nell'art. 13, 1.mo comma L. 19 febbraio 1992, n. 142."
In questo modo le Sezioni Unite hanno ribadito l'indirizzo giÓ da loro espresso nella decisione Parri c. Gatti (14 gennaio 1992, n. 367, Giust.civ., 1992, I, 2727, nota SANTANIELLO, Foro it., 1992, I, 1421, nota PRINCIGALLI; Banca, Borsa e Titoli di cred. , 1992, II, 399) resa in un caso di danno da prospetto e mancato intervento della Consob atto a vietare la prosecuzione della sollecitazione di pubblico risparmio; nonchŔ quanto avevano giÓ affermato in Usl Imola c. Pozzi, Cass. SU 29 gennaio 1991, n. 868, Giur. it., 1992, I, 1, 304 nota TASSONE.
In questo modo ad un anno di distanza una dall'altra ben tre decisioni ribadiscono l'orientamento tradizionale.
Come Ŕ noto, per˛, l'art. 2043 non fa espressamente menzione della necessitÓ della lesione di un diritto soggettivo. Come Ŕ altrettanto noto Ŕ stata l'interpretazione a intendere in questo modo la nozione di "ingiustizia". Come Ŕ ancora pi¨ noto varie decisioni della S.C. concedono in risarcimento ex 2043 anche quando non si sia in presenza della violazione di un diritto soggettivo della vittima. Il capolavoro della Corte Suprema consiste nel far prevalere su una espressa previsione normativa (art. 13 L. 142/1992) una superimposizione interpretativa, che essa stessa non segue quando ha voglia di discostarsene. (Un piccolo capolavoro lo compie anche l'annotatore del Foro quando taccia la S.C. di "strettissimo giuspositivismo", mentre , appunto, la S.C. fa prevalere l' interpretatio sulla legem. A tal punto la Vorverstaendnis del 2043 si sovrappone al suo testo letterale ! ).
Sicuramente , come abbiamo ricordato, questa linea di giudizio trionfa nei precedenti della S.C., fra cui si veda anche Altissimo c. Ruffoli (Cass., sez. un., 2 giugno 1992, n. 6667, Resp. civ. prev., 1993, 576), laddove, ancora una volta si afferma che la fattispecie dell'illecito civile di cui al 2043 c.c. in ogni caso presuppone la violazione di un diritto soggettivo.Perci˛ l'azione di danno non comporta l'improcedibilitÓ per difetto assouto di giurisdizione, ma il rigetto nel merito, per difetto della lesione del diritto del privato.
Allineata su queste posizioni Ŕ pure la giurisprudenza dei Tribunali Amministrativi (cfr. TAR Lombardia , sez. Brescia, 5 luglio 1993, n. 595, T.A.R. 1993, I, 3073).
La giurisprudenza ritaglia uno spazio risarcitorio contro la p.a. solo allorquando alla posizione di interesse legittimo abbia fatto seguito l'acquisto, da parte del privato, di un diritto soggettivo, o quando il danno sia conseguito a un provvedimento, poi annullato, che abbia affievolito un diritto soggettivo ( Gallegra c. Uff. genio civile Palermo, Trib. sup. acque pubbl., 26 luglio 1993, n. 86, in Cons. Stato, 1993, II, 1374).
La seconda proposizione, francamente, si spiega assai meglio della prima.
In che senso l'acquisto successivo del diritto soggettivo pu˛ "trasformare" la precedente lesione di un interesse legittimo ? L'interesse legittimo Ŕ, allora, talvolta un modo di designare una situazione prodromica.
Una conseguenza dell'impostazione ora ricordata Ŕ stata ben visibile in un caso di indennizzo per la confisca dei beni di cittadini italiani effettuata dal Governo libico. L'art. 1 della L. 6 dicembre 1971, n. 1066 aveva previsto l'indennizzo, ma i decreti ministeriali relativi furono previsti solo dalla L. 26 gennaio 1980, n. 16, ed emanati ancora successivamente. Il privato che giÓ aveva avuto poca fortuna col governo libico, ne ha avuta ancor meno con quello italiano, dal momento che la Corte Suprema gli ha ricoradto che fino all'emanazione di tali provvedimenti la sua era solo una situazione di aspettativa, per cui "non Ŕ configurabile una responsabilitÓ dell'amministrazione per ritardo nell'adempimento" (Cass. 28 novembre 1992, n. 12726, Giust civ. Mass., 1992).
E' in questa Waste Land che Ŕ fiorito il caso Francovich c. Repubblica italiana (Corte Giust. ComunitÓ Europee, 19 novembre 1991, 6 e 9/90, Giur. it. 1992, I, 1, 1169 nota CARANTA; Foro it. 1992, IV, 145; Giust. civ., 1992, I, 2296; Resp.civ. prev., 1992, 84 nota TASSONE; Giur. cost. 1992, 488; Cons. Stato 1992, II, 333; Foro amm. 1992, 1597; Riv. dir. int., 1991, 982; Dir. lav. 1991, II, 384; Riv. giur. lav. 1992, II, 950 nota MANSI[pm1]) dove si Ŕ ritenuto che uno Stato membro Ŕ tenuto a risarcire i danni provocati dalla mancata attuazione di una direttiva.
All'origine della decisione si trova un rinvio pregiudiziale da parte delle Preture di Vicenza e Bassano del Grappa. Nel caso di specie Francovic vantava un credito di circa 6 milioni a titolo di retribuzione e risarcimento danni nei confronti della CDN Elettronica snc. A cinque anni di distanza Francovic e altre 34 lavoratrici della Gaia Confezioni srl non erano ancora stati pagati e decisero quindi di convenire la Repubblica Italiana per il suo inadempimento nella costituzione di un fondo di garanzia per il pagamento dei lavoratori di imprese insolventi, come richiesto dalla direttiva del Consiglio n. 80/987 (in GUCE 1980 L 283, p.23).
La Corte di Giustizia ha negato che la direttiva potesse spiegare effetti diretti, ma ha ritenuto che l'inerzia dello Stato Italiano era particolarmente dannosa e biasimevole. Perci˛ la Corte ha ritenuto che la mancata trasposizione di una direttiva priva di effetti diretti pu˛ comunque dar luogo ad una responsabilitÓ in capo allo Stato membro negligente, affermando che "... il principio della responsabilitÓ dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili Ŕ inerente al sistema del Trattato".
Il caso Francovic viene indicato come l'ideale continuazione di Van Gend en Loos ( Caso 62/62 NV Algemene Transport en Expeditie Onderneming Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen (1963) Raccolta della Giurisprudenza della Corte, 1), Costa v. Enel ( Caso 6/64 (1964) Raccolta, ecc., 1141), Simmenthal (Caso 92/78 (1979) Raccolta, ecc., 777), e Factortame (Caso C-213/89 (1991) Raccolta, ecc., I-2433).
Si noti come in questo modo la R.C. sia utilizzata con finalitÓ di diritto costituzionale. Una teoria nuova : lo Stato pu˛ violare il trattato, ma deve pagare i danni.
La sentenza, ha ricevuto innumeri commenti (tra cui ricordiamo : CARANTA , Governamental Liability after Francovic, Camb. Law Jo., 1993, 272; L. ANTONIOLLI, Francovic e le frontiere del diritto europeo, Giur. it., 1993, I, 1, 1585) ed Ŕ ricaduta in Italia.
Cosý si Ŕ deciso (P. Pistoia, 20 ottobre 1992, Giust. civ. 1993, I, 301, Mass. giur. lav. 1993, 97 nota CAIAFA) che "alla luce della sentenza ... Francovic ... deve ritenersi" che la domanda di risarcimento del danno avanzata nei confronti dello Stato dai lavoratori non pagati a causa dell'insolvenza del datore di lavoro, rientra "ratione materiae" nella competenza funzionale inderogabile del giudice del lavoro, e che il soggetto passivo ex 2043 va individuato nello Stato in persona del presidente del consiglio dei ministri pro tempore.
Naturalmente una tale decisione non pu˛ essere condivisa, poichŔ attrae un'azione ex 2043 nella competenza del giudice del lavoro sol perchŔ all'origine vi Ŕ un rapporto di lavoro, quando, in veritÓ, l'azione di danno Ŕ condotta contro lo Stato non in quanto debitore surrogato al datore di lavoro, ma proprio per il fatto illecito consistente nella sua inerzia ad attuare la direttiva che lo avrebbe reso un surrogato della tasca profonda del datore di lavoro.
Intanto il diritto comunitario, come giÓ ricordavamo, si Ŕ mosso nel senso della risarcibilitÓ degli interessi legittimi, e l'art. 13 della L. n. 142 del 1992 (cosiddetta "legge comunitaria" per il 1991) ha dato attuazione alla Direttiva Cee del Consiglio n. 665/89 del 21 dicembre 1989, che ha attribuito il diritto al risarcimento del danno a soggetti lesi da atti della p.a. in violazione del diritto comunitario riguardante la fase di aggiudicazione di appalti pubblici. La legge ha designato il giudice ordinario come competente a conoscere dell'azione. La S.C. ha confermato che tale ultima disposizione Ŕ da intendersi come jus superveniens processuale, ed Ŕ quindi immediatamente applicabile ai giudizi in corso all'atto della sua entrata in vigore (Cass. 10 novembre 1993, n. 11077 . Giust civ Mass).
Insomma esistono ormai due ordinamenti covigenti : quello nazionale che ritaglia ancora un'ampio spazio di favore alla p.a. sottraendola all'azione di danno ogniqualvolta la situazione soggettiva del privato possa definirsi come semplice interesse legittimo; e quello comunitario che invece allarga sempre pi¨ la tutela risarcitoria a favore del privato non solo contro la p.a., ma contro lo stesso legislatore inerte.
E', credo, in quest'ottica che va inquadrata anche la decisione Banca d'Italia c. Ministero delle Poste ( Corte Cost. 28 febbraio 1992, n. 74, Giust. civ. 1992, I, 1136, Giur. cost., 1992, 398; Resp.civ.prev., 1992, 212; Cons. Stato 1992, II, 244; Foro it., 1992, I, 1353; Giur. it., 1992, I, 1, 1390, 1618; Banca, Borsa ecc., 1992, II, 625).
Si trattava di un caso in cui una norma imponeva alla Banca d'Italia di utilizzare le Poste dello Stato, via raccomandata, per consegnare certi vaglia, ed in cui un'altra norma (artt. 6, 28, 48 e 93 del t.u. in materia postale, DPR n. 156 del 1973) limitava a 10 volte l'ammontare dei diritti di raccomandazione l'indennizzo dovuto dall'amministrazione delle poste per perdita totale della corrispondenza raccomandata. Naturalmente alcuni dipendenti delle poste avevano dolosamente sottratto il contenuto delle raccomandate spedite dalla Banca d'Italia cagionando un danno superiore al limite legale.
La Corte Costituzionale ha ben deciso di abolire quest'ingiusto privilegio della p.a. stabilendo che le norme sul limite del risarcimento del danno sono illegittime per contrasto con l'art. 28 Cost. in caso di sottrazione dolosa ad opera dei dipendenti dell'amministrazione medesima.
Il dolo serve qui da scriminante, infatti la Corte ha mantenuto il privilegio relativo alla negligenza.
In conclusione sebbene resista una vasta zona di immunities a favore della p.a., laddove si continua a negare la risarcibilitÓ degli interessi legittimi lesi, Ŕ chiaro come i valori incorporati nel diritto comunitario, e nella costituzione possano venire utilizzati dalle Corti per restrinegere l'area di queste immunities.
D'altronde una tale tendenza Ŕ in sintonia con quanto avviene in culture giuridiche affini alla nostra. Ad es., come Peter Schuck ha efficacemente dimostrato (P.H.SCHUCK, Suing Government, Yale un. Press, 1983) la tendenza attuale in America Ŕ sicuramente quella di abbattere le immunities che favorivano la pubblica amministrazione contro le azioni in responsabilitÓ civile intentate contro di essa dai privati cittadini.
Per noi resta ora da sferrare l'attacco decisivo contro la cittadella che impedisce la risarcibilitÓ delle lesioni degli interessi legittimi. Cittadella le cui mura sono ancora fondate su una teoria interpretativa della clausola di ingiustizia del danno del 2043 che non trova pi¨ riscontro in altri campi della responsabilitÓ civile.