BREVI RIFLESSIONI SUL CONSIGLIO REGIONALE DELLE AUTONOMIE

di Davide Gariglio
Sommario

Introduzione

1 - La proposta della Commissione di consulenza legislativa della Regione Emilia-Romagna
1.1 La composizione del Consiglio delle autonomie
1.2 La durata in carica
1.3 I poteri
1.4 Le modalità di funzionamento
1.5 Il ruolo esterno alla regione
1.6 Considerazioni conclusive

2 - La proposta dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome
2.1 La composizione
2.2 La durata in carica
2.3 I poteri
2.4 Le modalità di funzionamento
2.5 Il ruolo esterno alla regione
2.6 Considerazioni conclusive

3 - La relazione conclusiva della Commissione Maroni
3.1 La composizione
3.2 La durata in carica
3.3 I poteri
3.4 Le modalità di funzionamento
3.5 Il ruolo esterno alla regione
3.6 Considerazioni conclusive

4 - Una possibile proposta
4.1 La composizione
4.2 La durata in carica
4.3 I poteri
4.4 Le modalità di funzionamento
4.5 Il ruolo esterno alla regione

5 - Il Senato federale
5.1 Tre progetti di Senato federale
5.2 Tre diverse composizioni del Senato federale

6 - Il Consiglio delle autonomie a Costituzione invariata
 

Introduzione
 
 

Il dibattito sulle riforme da apportare alla Costituzione del nostro Paese ha visto emergere varie proposte di revisione costituzionale che modificano radicalmente l’attuale forma di Stato.

In tale contesto nell’ultimo anno è stata spesso discussa l’opportunità di istituire in ogni regione, a fianco del Consiglio regionale, una seconda assemblea composta da rappresentanti degli enti locali.

Questo nuovo organo, denominato Consiglio regionale delle Autonomie o Consiglio delle Autonomie locali, è contemplato anche in alcuni recenti progetti di revisione della parte seconda della Costituzione.

Nonostante l’ampio confronto sviluppatosi intorno al tema della seconda assemblea regionale, il dibattito non ha finora sciolto alcuni essenziali interrogativi connessi alla eventuale istituzione di tale organo.

Può pertanto essere utile una puntuale analisi delle proposte sin qui emerse, onde valutarne e raffrontarne i diversi aspetti (Non si tratterà in questa sede della Proposta di riforma del titolo V della Costituzione, presentata nel luglio 1996 dalla Conferenza dei Presidenti dell’Assemblea e dei Consigli delle Regioni, in quanto, pur rappresentando un interessante disegno di riforma dell’assetto regionale, non prevede l’istituzione di una seconda assemblea regionale rappresentativa degli enti locali..)

Si opererà pertanto una rassegna dei vari progetti che prevedono l’istituzione di una seconda assemblea regionale, tentando di esaminarne le finalità e le soluzioni adottate sulle seguenti questioni:

 la composizione del Consiglio;

 la durata in carica;

 i poteri ad esso attribuiti;

 le modalità di funzionamento;

 il ruolo del Consiglio al di fuori della Regione.

Si tenterà infine di esprimere un parere sulla coerenza delle scelte adottate in relazione agli obiettivi perseguiti da ciascuna singola proposta, rilevando eventuali carenze del progetto.
 
 

1 - La proposta della Commissione di consulenza legislativa della Regione Emilia-Romagna
 
 

La prima proposta presa in esame è il frutto del lavoro della Commissione di consulenza legislativa della Regione Emilia-Romagna ed è stata presentata per la prima volta nel 1995 (La proposta è stata elaborata da quattro studiosi componenti la Commissione: R. BIN, M. CAMMELLI, A. DI PIETRO, G. FALCON, coordinati da L. MARIUCCI, assessore agli Affari Istituzionali dell’Emilia-Romagna. Si tratta di una proposta convalidata dagli organi politici della Regione, ma non di un atto consiliare. Essa non è pertanto strutturata come un tradizionale disegno di legge presentato alle Camere, quanto come un insieme organico di proposizioni normative, suscettibili di varie articolazioni legislative.

La prima versione del progetto, denominato "Proposta federalista per l’Italia", è stata presentata a Roma nel marzo 1995 e poi riproposta in un seminario tenutosi a Bologna nel luglio 1995. La versione definitiva è stata poi pubblicata col titolo MARIUCCI, BIN, CAMMELLI, DI PIETRO, FALCON, Il Federalismo preso sul serio. Una proposta di riforma per l’Italia, Bologna, Il Mulino, 1996).

L’ottica in cui si muove questa proposta è quella di federare al centro le Regioni e parallelamente federare le autonomie locali nella Regione.

"Si tratta quindi di sostituire al triangolo Stato, Regioni, autonomie locali, per il quale ogni livello istituzionale decentrato dialoga direttamente con il centro, ricevendo da esso legittimazione, una relazione essenzialmente binaria, tra Stato (federale) e Regioni (federate) da un lato, e regioni e sistemi di autogoverno locale, dall’altro, facendo delle Regioni centri di valorizzazione e regolazione dei sistemi di autonomie locali ..." (L. MARIUCCI, Per una Repubblica federale italiana, in AA.VV., Il Federalismo preso sul serio, cit., p. 44).

Il progetto mira infatti da un lato a dar vita ad un sistema federale con piena partecipazione delle Regioni alla formazione degli organi di vertice dello Stato (Senato delle Regioni, elezione dei giudici della Corte costituzionale) e, dall’altro, ad attribuire alle Regioni piena potestà ordinamentale sugli enti locali.

L’unico ente locale la cui esistenza viene garantita costituzionalmente è il Comune, mentre l’istituzione di Province, Comunità montane o Autorità metropolitane è rimessa alla discrezionalità della rispettiva Regione (V. in proposito i primi tre comma della XIX proposizione normativa:

1) "In ciascuna Regione l’amministrazione locale ha la propria articolazione fondamentale nei Comuni, i quali rappresentano la propria comunità, ne curano gli interessi e ne promuovono lo sviluppo.

2) Lo statuto può prevedere nel territorio regionale l’istituzione delle Province ovvero, a seconda delle caratteristiche del territorio, di Comunità montane o di Autorità metropolitane.

3) Ciascun Comune può far parte di una soltanto delle istituzioni previste dal precedente comma").

Come bilanciamento alla totale regionalizzazione degli enti locali, viene prevista a livello costituzionale l’istituzione di un Consiglio delle Autonomie locali.

In questo modo i Comuni "non tanto dovranno dirsi ricompresi nell’autorità della Regione, quanto piuttosto resi elementi costitutivi di essa. Di conseguenza, rispetto alla condizione attuale, i Comuni ottengono una decisiva partecipazione all’esercizio dei poteri normativi regionali ai quali sono già ora sottoposti ...".

Si cercherà ora di analizzare come questo progetto ipotizza nello specifico la seconda assemblea regionale.

1.1 La composizione del Consiglio delle autonomie

La proposta in esame non si addentra sulle modalità di composizione di tale organo, ma afferma solamente che: "Presso ogni Regione è istituito il Consiglio delle Autonomie locali, secondo disposizioni stabilite dallo statuto e dalla legge regionale" (G. FALCON, Federalismo-regionalismo: alla ricerca di un sistema in equilibrio, in AA.VV., Il Federalismo preso sul serio, cit., p. 130).

Si è quindi optato per rinviare a fonti di livello regionale tutta la materia relativa alle modalità di costituzione dell’organo. Questa soluzione è in qualche modo determinata dalla scelta fatta di garantire costituzionalmente unicamente i Comuni, lasciando alla determinazione dello Statuto regionale gli altri livelli di governo locale.

Sarà pertanto lo Statuto della Regione a dover determinare i vari livelli di autonomia locale presenti sul territorio e conseguentemente disciplinare la partecipazione alla seconda assemblea regionale.

Dalla lettura delle relazioni che accompagnano la proposta, pare però emergere la tendenza ad immaginare il Consiglio delle Autonomie come rappresentativo principalmente - se non addirittura unicamente - dei Comuni (XIX proposizione normativa, comma 7).

In tal senso si può leggere anche la I norma transitoria della proposta, che recita: "Sino a quando non sia entrato in vigore lo Statuto regionale, in sede di prima costituzione il consiglio delle Autonomie è composto dai sindaci dei quindici Comuni di maggiore dimensione demografica".

Questo assetto provvisorio del Consiglio delle Autonomie assume particolare rilievo se si considera che il Consiglio così composto dovrà approvare, insieme al Consiglio regionale, lo Statuto della Regione, cioè quello stesso atto normativo che disciplinerà nelle linee fondamentali la composizione della nuova assemblea delle Autonomie locali.

L’iter procedurale presenta un particolare avvitamento su sé stesso, da cui rischiano di essere emarginate le Province e gli altri livelli di governo locale, esclusi da ogni decisione sulla propria esistenza e partecipazione al livello di governo regionale.

1.2 La durata in carica

Il consiglio delle Autonomie è qui immaginato come una assemblea permanente, parallela all’attuale Consiglio regionale. Nulla è detto sulla durata in carica dei componenti di tale organo.

1.3 I poteri

Maggiore spazio è dedicato nella proposta in esame alla definizione delle funzioni di tale organo.

Si legge infatti: "Sono sottoposti all’approvazione del Consiglio delle Autonomie:

-lo statuto e le sue modifiche;

-il bilancio di previsione e il rendiconto consuntivo;

-le leggi che dispongono in materia di ordinamento e di funzioni degli enti territoriali;

-la legge che disciplina gli accordi con cui può essere diversificata, anche per singoli casi, l’attribuzione di funzioni regionali e locali;

-le leggi con le quali vengono determinati i criteri per la ripartizione dei trasferimenti regionali e del fondo di perequazione locale e vengono determinati i trasferimenti.

Lo statuto può prevedere altri casi nei quali il Consiglio delle Autonomie, a maggioranza qualificata, può richiedere che siano sottoposte anche alla propria approvazione deliberazioni legislative già adottate dal Consiglio regionale" (In parecchi passi del testo si parla del Consiglio delle Autonomie facendo riferimento solo ai Comuni. Oltre alle affermazioni sopra citate di G. FALCON, vedi lo stesso autore dove parla di "inserimento dei Comuni nella struttura organizzativa e decisionale delle Regioni" (op. cit., p. 129) oppure di "istituzione di una assemblea rappresentativa dei Comuni [n.d.r.: il Consiglio delle Autonomie] chiamata a deliberare insieme al Consiglio regionale ..."(op. cit., p. 129)).

Si ha perciò l’attribuzione, garantita costituzionalmente, di funzioni di grande rilievo all’istituenda assemblea.

Si noti ancora che, nel caso vi sia opposizione di questa assemblea ad una legge approvata dal Consiglio regionale, la legge stessa per essere promulgata dovrà venire riapprovata dal Consiglio regionale a maggioranza di due terzi o essere sottoposta a referendum tra i Comuni della Regione ed essere approvata dalla maggioranza di essi (anche qui nessun riferimento è fatto alle Province ed agli altri eventuali livelli di governo) (XIX proposizione normativa, comma 7)

A questa assemblea è infine attribuita anche l’iniziativa legislativa, assistita da procedure abbreviate per l’esame e la votazione.

1.4 Le modalità di funzionamento

Nulla viene detto sulle modalità di funzionamento di questa seconda assemblea, essendo questa materia, nell’intenzione degli estensori della proposta, lasciata alla normazione dello statuto e della legge regionale.

1.5 Il ruolo esterno alla regione

La proposta attribuisce al Consiglio delle Autonomie un potere rilevante anche al di fuori della Regione. Si prevede infatti che "quando non abbia approvato la legge o quando questa non fosse sottoposta alla sua approvazione, il Consiglio delle Autonomie può a maggioranza assoluta sottoporre la legge regionale al giudizio della Corte costituzionale per violazione dei principi di sussidiarietà e di autonomia locale" (XIX proposizione normtiva, comma 9)

Il progetto prevede infine un Senato delle Regioni, ma la partecipazione ad esso viene limitata a membri degli esecutivi regionali, senza prevedere in tale campo alcun intervento del Consiglio delle Autonomie (Proposizione normtiva XIX, comma 10. La norma afferma infine che "non può tuttavia essere sottoposta al giudizio della Corte costituzionale la legge approvata dai Comuni mediante referendum").
 
 

1.6 Considerazioni conclusive

La proposta nel suo complesso appare perfettamente coerente con l’intenzione espressa dai proponenti.

Il progetto crea un sistema di relazioni bilaterali, Stato-Regioni e Regioni-Autonomie locali.

Alle Regioni è attribuito un rilevante ruolo nella formazione degli organi centrali dello Stato ed un grande potere ordinamentale sul sistema delle autonomie locali, che viene "regionalizzato". La garanzia per gli enti locali deriva principalmente dalla loro partecipazione al livello regionale tramite la seconda assemblea, depositaria di rilevanti funzioni, tra cui il succitato potere di ricorrere alla Corte costituzionale.

Pare quindi pienamente raggiunto l’obiettivo perseguito di federare nella regione i Comuni e gli altri - eventuali - livelli di governo locale.
 
 

2 - La proposta dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome

Il secondo progetto che qui interessa considerare è la "Proposta di legge di riforma costituzionale dello Stato in senso federalista", approvata dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome il 7 novembre 1996 (Anzi, l’ipotesi di un Senato delle Autonomie è qui espressamente scartata in quanto incompatibile con l’assetto federale (v. Relazione alla proposta, p. 141)).

Questa proposta di legge risente moltissimo del lavoro svolto dalla Commissione di studio della Regione Emilia-Romagna precedentemente esaminato, nonché dei primi rilievi sollevati in sede politica, istituzionale e dottrinale a tale lavoro. (Questo atto è stato presentato al Parlamento come disegno di legge a seguito della sua approvazione da parte dei Consigli regionali di Emilia-Romagna, Piemonte e Toscana)
 
 

La logica complessiva in cui si muove questa proposta è la stessa che sorregge il lavoro della Regione Emilia-Romagna. Permane infatti una visione Regione-centrica che pretende di federare le Regioni nello Stato centrale e gli enti locali nella propria Regione. (Il coordinatore della Commissione di studio dela Regione Emilia-Romagna, L. MARIUCCI, ha svolto anche le funzioni di coordinamento per le questioni istituzionali per la Conferenza dei Presidenti delle Regioni.

Lo stesso progetto della Commissione di studio della Regione Emilia-Romagna ha recepito le proposte contenute nel documento di Caprarola del 11.10.95 dei Presidenti delle Regioni (v. in Regione e governo locale, 1995, n.4, p. 579 s.), nonchè quelle formulate da Regioni ed enti locali nel convegno di Firenze del 7 marzo 1996).

Anche questa proposta di riforma costituzionale, al pari di quella prima esaminata, prevede l’istituzione di una seconda assemblea regionale, denominata Consiglio (o Camera) regionale delle Autonomie locali.

Cerchiamo brevemente di valutare la disciplina proposta per questo organo.

2.1 La composizione

L’ 129 della Costituzione verrebbe così sostituito: "Al fine di favorire la partecipazione degli enti locali alla determinazione della politica regionale, presso ogni Regione è istituito il Consiglio delle Autonomie locali, secondo disposizioni stabilite dallo statuto e dalla legge regionale" (V. a p. 14 della relazione accompagnatoria all’articolato della proposta in esame).
 
 

Per quanto quindi concerne la composizione dell’organo, la proposta in esame non adotta un determinato sistema elettorale, ma mantiene il rinvio alle fonti regionali.

Il progetto è però più esplicito di quello precedentemente esaminato. L’art. 129 continua infatti (comma 2) disponendo che: "Il Consiglio delle autonomie locali è composto da rappresentanti degli esecutivi degli enti locali, scelti tenendo conto delle caratteristiche socio-economiche e territoriali delle diverse zone della Regione".

Lo spazio di costituzionalizzazione di quest’organo è quindi più vasto di quanto invece poteva evincersi dal testo della Commissione di studio dell’Emilia-Romagna.

La norma deve essere inoltre letta in relazione con il riscritto art. 114 della Costituzione, che prevede l’articolazione di ogni Regione in Comuni e Province (Si può subito notare come la disposizione ricalchi fedelmente il testo della proposta della Commissione dell’Emilia-Romagna, tranne che per l’inserimento della premessa indicante lo scopo dell’istituzione della seconda camera regionale)

nonchè eventualmente - con legge regionale - in Comunità montane ed Autorità metropolitane.

Dal combinato disposto dei due articoli sopraccitati emerge quindi la garanzia costituzionale della partecipazione delle Province alla nuova assemblea regionale (Nella prima versione del documento, approvata il 17 ottobre 1996, la formulazione dell’art. 114 prevedeva, sulla scorta della proposta dell’Emilia-Romagna, l’articolazione della Regione in Comuni e rimetteva al legislatore regionale la possibilità di istituire le Province e gli altri livelli di governo locale).

Particolare interesse riscuote anche la previsione di far sedere nel Consiglio regionale delle autonomie i rappresentanti degli esecutivi degli enti locali, così come previsto per il Senato "federale", in cui la partecipazione viene riservata ai rappresentanti delle Giunte regionali. Questa è una conferma del fatto che la logica che impone la partecipazione degli enti locali al livello regionale è la la stessa logica "federativa" che determina la partecipazione delle Regioni al Senato.

2.2 La durata in carica

La seconda camera regionale è immaginata sicuramente come organo permanente all’interno della Regione. Nulla è specificato circa la durata in carica dei membri di tale organo. La previsione costituzionale per cui nel Consiglio delle autonomie siedono i rappresentanti degli esecutivi degli enti locali spinge però a ritenere che il seggio sia legato all’incarico all’interno dell’esecutivo di un ente locale e che, quindi, venga meno al cessare dell’appartenenza alla Giunta di provenienza.

2.3 I poteri

Per quanto concerne i poteri attribuiti all’istituenda seconda assemblea, l’art. 129 della proposta prevede che debbano essere sottoposte alla approvazione del Consiglio delle autonomie :

-le leggi che dispongono in materia di ordinamento e funzioni degli enti territorilai;

-la legge che disciplina gli accordi con cui può essere diversificata, anche per singoli casi, l’attribuzione di funzioni regionali e locali;

-le leggi con le quali vengono determinati i criteri per la ripartizione dei trasferimenti regionali e del fondo di perequazione locale.

Viene prevista inoltre la partecipazione di quest’organo, con funzione consultiva, alla formazione delle leggi, nonchè la facoltà di esercitare l’iniziativa legislativa (qui però non assistita da procedure abbreviate).

Lo stesso articolo prevede inoltre che l’opposizione del Consiglio delle autonomie ad una delle leggi di cui sopra possa essere superata dal Consiglio regionale con la maggioranza assoluta dei consiglieri (Questa proposta prevede però la stessa norma transitoria presente nel testo della Commissione dell’Emilia-Romagna secondo cui, fino all’entrata in vigore del nuovo Statuto regionale, il Consiglio delle autonomie è composto dai Sindaci dei quindici Comuni di maggiore dimensione demografica).

Merita sottolineare come l’elenco delle materie per cui è richiesta l’approvazione di questa seconda camera sia in questo progetto più limitato di quanto previsto nel progetto precedentemente esaminato. Si esclude infatti la necessità di una approvazione della seconda assemblea regionale per quanto concerne:

-lo statuto e le sue modifiche,

-il bilancio di previsione e il rendiconto consuntivo,

che sono, ai sensi rispettivamente degli artt. 123 e 133 bis, atti propri del Consiglio regionale (La proposta dell’Emilia-Romagna richiedeva invece a tal fine la maggioranza dei due terzi dei consiglieri)

Le funzioni attribuite al Consiglio delle autonomie sono perciò ridotte rispetto a quanto già contemplato dalla proposta della Commissione dell’Emilia-Romagna. In particolare gli enti locali sono esclusi dal procedimento di revisione dello Statuto, cosa assai rilevante in un contesto di "regionalizzazione" di tali enti.

2.4 Le modalità di funzionamento

Anche questa proposta nulla dispone circa le modalità di funzionamento del Consiglio delle autonomie, rinviando totalmente per questa disciplina allo statuto ed alla legge regionale.

2.5 Il ruolo esterno alla regione

Il Consiglio delle autonomie acquista rilievo esterno alla Regione in quanto dotato del potere di sottoporre alla Corte costituzionale la legge regionale lesiva dei principi di sussidiarietà e di autonomia locale.

Il progetto prevede infine la partecipazione delle Regioni al Senato federale (e, tramite questo passaggio, un’ampia loro incidenza nella formazione degli organi di vertice dello Stato), che verrebbe però costituito unicamente da membri degli esecutivi delle Regioni - da questi nominati e revocati, sul modello del Bundesrat tedesco - , senza alcun intervento in ciò della seconda asssemblea regionale.

2.6 Considerazioni conclusive

La proposta toglie da un lato ciò che concede dall’altro. Colpisce infatti la riduzione netta delle funzioni del Consiglio delle autonomie, in particolare la sottrazione della competenza sulle modifiche statutarie. Comuni e Province sono certi di esistere, il loro sistema elettorale è definito a livello centrale, sono dotati di entrate proprie, ma il reale ambito della loro autonomia è rimesso ad un atto regionale da cui essi sono totalmente esclusi.
 
 

3 - La relazione conclusiva della Commissione Maroni

Il terzo studio che occorre esaminare è costituito dalla Relazione definitiva della cd. "Commissione Maroni", approvata il 18 gennaio 1996 (Manca anche, rispetto al documento dell’Emilia-Romagna, la possibilità per lo statuto di indicare altri casi in cui il Consiglio delle Autonomie possa richiedere che siano sottoposte anche alla propria approvazione deliberazioni legislative già adottate dal Consiglio regionale).

La Relazione in esame presenta modifiche ordinamentali tese ad accentuare il ruolo delle Regioni, prefigurando una certa regionalizzazione del sistema delle autonomie locali.

La Relazione si muove però in un’ottica di maggiore rispetto degli enti locali, prefigurando per essi un sistema di garanzie costituzionali. Nello specifico si prevede un nucleo minimo indifettibile di funzioni proprie degli enti locali, nonchè il loro accesso diretto alla Corte costituzionale per l’impugnazione di leggi, statali o regionali.

La proposta in esame, ipotizzando modifiche legislative a costituzione invariata, si limita unicamente a prefigurare possibili scenari di riforme costituzionali, senza sviluppare singoli aspetti concreti.

La Relazione ipotizza, come "ulteriore garanzia costituzionale della posizione istituzionale delle autonomie locali" (La Commissione veniva istituita il 12 luglio 1994 dall’allora Ministro dell’Interno Maroni, con il compito di definire, a Costituzione invariata, "una disciplina legislativa che, fondandosi sul principio di sussidiarietà, valorizzi l’autonomia degli enti locali".

Essa si articolò poi in due sottocommissioni ("ordinamento" e "finanza locale"), presiedute rispettivamente dal Presidente dell’UPI e dal Presidente dell’ANCI) l’introduzione di una seconda assemblea regionale, rappresentativa dei Comuni e delle Province, pur limitandosi a trattare di questo organo per sommi cenni.

3.1 La composizione

La composizione del Consiglio delle autonomie non è affatto spiegata, ma è chiaro che si pensa ad una partecipazione ad esso dell’intero sistema di autonomie locali.

3.2 La durata in carica

Nulla viene detto sulla durata in carica dei suoi membri.

3.3 I poteri

Per quanto attiene ai poteri attribuiti, la Relazione si limita a fornire una linea di indirizzo: agli enti locali deve essere consentita una loro "diretta partecipazione ad organi di rilevo costituzionale cui sia riconosciuto il ruolo di intervento attivo nei procedimenti, legislativi o di indirizzo politico, che tocchino direttamente il loro assetto istituzionale" (Relazione conclusiva della Commissione Maroni, in M. PANETTONI - F. MERLONI, Autonomie locali e riforma dello Stato, Roma, novenbre 1996, Unione delle Province d’Italia, p. 65)

Le scarse indicazioni fornite sui poteri dell’istituenda assemblea possono essere integrate con quanto espresso dal presidente dell’UPI, Panettoni (già presidente della sottocommissione ordinamento della Commissione Maroni), in un recente convegno (Relazione conclusiva della Commissione Maroni, cit., p. 65).

in cui affermava di ritenere particolarmente necessario il parere vincolante del Consiglio delle autonomie sulle leggi regionali in materia di ordinamento locale, non pretendendo invece analogo potere in materia di leggi di bilancio.

3.4 Le modalità di funzionamento

La Relazione in esame non affronta la questione delle modalità di funzionamento della nuova assemblea.

3.5 Il ruolo esterno alla regione

La Relazione non prevede funzioni a livello sopra-regionale del Consiglio delle Autonomie, ma si limita a richiedere che, nel caso si costituisca una Camera nazionale rappresentativa dei soggetti periferici, essa venga istituita come "Camera delle Regioni e delle autonomie locali". Manca comunque l’indicazione che la presenza degli enti locali nel Senato venga espressa tramite il Consiglio regionale delle autonomie.

Gli estensori di tale documento non sembrano però voler condurre battaglie di principio sulla presenza anche degli enti locali nella seconda Camera nazionale.

Nella logica di difesa degli enti locali che guida questo lavoro, si preferisce insistere sulla necessità di acquisire le succitate garanzie costituzionali, oltre ad una legge generale dello Stato che fissi i tratti fondamentali dell’ordinamento delle autonomie locali, piuttosto che sull’ottenere una diretta partecipazione alla seconda Camera nazionale.

3.6 Considerazioni conclusive

Il criterio che appare guidare l’elaborazione ora considerata pare quello della necessità di un rafforzamento del ruolo delle Regioni, ma con un sistema di contrappesi tesi ad evitare che gli enti locali si trovino in balia di un nuovo centralismo regionale. In tale quadro l’istituzione di un Consiglio delle autonomie potrebbe diventare il punto di equilibrio intorno a cui costruire il nuovo sistema di relazioni Regione-Autonomie locali.
 
 

4 - Una possibile proposta
 
 

Le considerazioni finora svolte testimoniano quanto sia ormai "entrata" nel dibattito istituzionale e dottrinale la questione dell’istituzione a livello regionale di un Consiglio rappresentativo degli enti locali (Si tratta del forum tenutosi presso il CNEL - Commissione per le autonomie locali e le regioni, Roma, 3 dicembre 1996).
 
 

La costituzionalizzazione di questa seconda assemblea regionale può rappresentare un prezioso strumento per l’edificazione di un nuovo sistema di relazioni tra i diversi livelli di governo locale.

Come ogni strumento, è suscettibile di usi diversi a seconda delle finalità che ci si prefiggono: può diventare un mezzo per "federare" gli enti territoriali, coinvolgendoli da un lato in alcune decisioni della Regione, espropriandoli però dall’altro della loro autonomia Si vedano inoltre gli interventi di E. GUALANDI e C. SIMONELLI, rispettivamente segretario nazionale e responsabile della Commissione Istituzioni della Lega delle Autonomie locali, al convegno di Firenze del 23 novembre 1996. Sulla questione si sono anche espressi G. PASTORI, Gli enti locali nella riforma dell’ordinamento regionale, in Le Regioni, 1995, p. 639 e P. CARETTI, La riforma del sistema delle autonomie ..., ivi, 1995, p. 718).

Esso può d’altro canto costituire un canale privilegiato per fare condividere agli enti locali le decisioni del livello regionale che maggiormente li vedono interessati, non intaccando con ciò la sfera della loro autonomia politica.

Probabilmente una soluzione rispettabile dei diversi livelli di autonomia è quella sottostante l’impianto della Relazione della Commissione Maroni, dove ci si muove da un lato con l’intento di rafforzare il ruolo della Regione, anche rispetto agli enti locali, e dall’altro si cercano contrappesi, anche tramite la partecipazione di Comuni e Province ad alcune scelte del legislatore regionale.

Seguendo questo criterio guida, si tenterà di avanzare una possibile definizione di questo organo.

4.1 La composizione

Per le modalità di composizione, si può immaginare:

A) una composizione mediante membri designati dagli organi regionali di ANCI e UPI (e forse anche UNCEM);

B) oppure ad una composizione mediante elezioni; in tal caso l’elettorato attivo può essere attribuito:

- a tutti i Sindaci ed ai Presidenti delle Provice, e magari anche ai Presidenti delle Comunità montane,

- o direttamente a tutti i consiglieri.

In conseguenza di questa scelta si deve valutare se i membri dell’istituendo Consiglio debbano essere solo Sindaci o Presidenti di Provincia (o comunque esponenti degli esecutivi) oppure anche consiglieri (Il rischio, che potrebbe derivare per gli enti locali dalla partecipazione ad alcune decisioni del livello regionale, appare quello di vedere conseguentemente attenuata la loro possibilità di differenziarsi dalle scelte del livello regionale, a causa del fatto che essi stessi vi hanno concorso).

Nel caso si scelga la via delle elezioni, si può ipotizzare:

B.1) che tutti i seggi disponibili vengano divisi per fasce riservate di elettorato passivo (es.: tot seggi ai Comuni fino ad una certa soglia di popolazione, tot seggi ai Comuni sopra tale soglia, tot seggi alle Province,...);

B.2) o che i seggi vengano divisi per circoscrizioni provinciali, mediante una ripartizione con una quota identica per ogni provincia ed una quota basata sulla densità demografica: all’interno di ogni circoscrizione, i seggi sarebbero poi attribuiti in parte all’ente-Provincia ed in parte ai Comuni del territorio (Pare comunque preferibile che, qualunque sia la soluzione adottata, l’elettorato passivo coincida con l’elettorato attivo).
 
 

È chiaro che la scelta sulle modalità di designazione inciderà sull’articolazione interna di questa assemblea:

-un Consiglio delle autonomie designato dalle associazioni regionali dei Comuni e delle Province finirebbe per articolarsi in rappresentanze delle rispettive associazioni;

-se il Consiglio fosse eletto da tutti i consiglieri degli enti locali della regione, potremmo pensare ad un Consiglio che si divide al suo interno secondo prevalenti logiche di schieramento partitico;

-in caso di elettorato attivo limitato ai soli Sindaci e Presidenti di Provincia, si avrebbe un Consiglio più attento ad esprimere le esigenze dei governi locali;

-se i seggi venissero attribuiti per fasce di enti locali, si avrebbe un Consiglio portato a differenziarsi per tipologia di amministrazione;

-nel caso invece in cui la ripartizione dei seggi avvenisse per circoscrizioni provinciali, si potrebbe pensare ad una assemblea fortemente caratterizzata per aree territoriali.

4.2 La durata in carica

Quanto alla durata in carica, vista la composizione dell’organo parrebbe preferibile non articolare la sua esistenza per legislature, così come avviene per il Consiglio regionale. Sembrerebbe più coerente ancorare la durata in carica dei componenti del Consiglio delle autonomie alla permanenza nella carica che ha consentito il loro mandato nel Consiglio delle autonomie e procedere quindi, via via nel tempo, alla sostituzione dei componenti non più rappresentativi delle realtà di provenienza (In questo caso, i rappresentanti dei Comuni della provincia in seno al Consiglio delle Autonomie verrebbero eletti da una assemblea dei sindaci della provincia, in cui potrebbe emergere una differenziazione interna in base alle aree territoriali (es.: un sindaco del Canavese, uno del Pinerolese)).

4.3 I poteri

Per quanto concerne i poteri dell’istituendo Consiglio, ci si potrebbe riferire all’elenco di materie, predisposto dalla Commissione di studio della Regione Emilia-Romagna, per le quali sarebbe necessaria anche l’approvazione del Consiglio delle autonomie (La soluzione qui ipotizzata non è scevra di problemi, che non si possono in questa sede affrontare compiutamente. In particolare si pongono delicate questioni nel caso si adottasse, per la composizione del Consiglio delle autonomie, un meccanismo elettivo).

Lo statuto regionale potrebbe inoltre prevedere i casi in cui debba essere richiesto obbligatoriamente il parere, non vincolante, del Consiglio delle autonomie.

Al Consiglio stesso dovrebbe essere attribuito il potere di ricorrere alla Corte costituzionale contro leggi regionali violanti il principio di sussidiarietà o l’assetto costituzionale delle autonomie locali, secondo quanto già previsto nei primi due progetti esaminati.

Sarebbe parimenti opportuno che il Consiglio delle autonomie potesse utilizzare strumenti di controllo nei confronti della Giunta regionale, quali ad esempio interpellanze, mozioni, ecc. (L’elenco in esame potrebbe essere integrato con l’inclusione degli atti regionali di programmazione. Sulle competenze del Consiglio delle autonomie vedi quanto affermato da C. SIMONELLI, responsabile della Commissione Istituzioni della Lega delle Autonomie Locali, nella Relazione introduttiva al Seminario nazionale della Lega delle Autonomie Locali, Firenze - 23 novembre 1996. In quella sede egli ha sostenuto che "il Consiglio delle Autonomie non può avere mere funzioni consultiva, ma deve essere la sede nella quale gli enti locali svolgono un ruolo di effettiva codeterminazione delle scelte della Regione, anche partecipando al processo di formazione della legislazione regionale, specie in tema di disposizioni che regolano l’ordinamento e le funzioni degli enti locali, che provvedono al riparto di risorse finanziarie, che predispongono ed attuano politiche ed atti di programmazione")

Le soluzioni qui proposte sollevano comunque parecchi evidenti interrogativi.

In particolare nasce un problema "politico" con le Regioni: tanto maggiore sarà la sfera di partecipazione al livello regionale riservata agli enti locali, tanto più forte sarà la pressione delle Regioni per esercitare una potestà ordinamentale sugli stessi enti, tendendo a regionalizzarli.

Occorre trovare una linea di compromesso tra le due opposte spinte.

Inoltre, tanto maggiori saranno i poteri del Consiglio delle autonomie, tanto più si presenterà il problema del condizionamento del Consiglio e della Giunta regionale, portatori di un proprio indirizzo politico, da parte di un organo non responsabile politicamente nei confronti della comunità regionale.

4.4 Le modalità di funzionamento

Per quanto attiene la disciplina delle modalità di funzionamento, è pensabile che per grandi linee essa venga tratteggiata dallo Statuto regionale, rinviando per il resto al potere auto-organizzatorio del Consiglio.

4.5 Il ruolo esterno alla regione

L’istituzione del Consiglio regionale delle Autonomie può offrire interessanti soluzioni alla questione della partecipazione degli enti locali al cd. Senato federale.

Analizzeremo brevemente i termini del problema nel prosieguo della trattazione.
 
 

5 - Il Senato federale

Nell’ottica di una riforma in chiave federalista della nostra Costituzione, nel dibattito politico e dottrinale si è progressivamente affermata la proposta di modificare l’attuale bicameralismo perfetto, trasformando il Senato della Repubblica in un Senato delle Regioni (Quelli indicati sono strumenti parlamentari legati all’indirizzo politico ed al rapporto fiduciario Parlamento-Governo. In questa sede assumerebbero una diversa valenza, divenendo meccanismi di comunicazione -nonchè, in certi limiti, di controllo- tra Consiglio delle autonomie ed esecutivo regionale).

Sulla composizione della seconda Camera nazionale, le proposte divergono però in modo considerevole.

5.1 Tre progetti di Senato federale

1) La proposta che meno si discosta dall’attuale assetto del Senato è quella avanzata da Massimo Villone, Presidente della Commissione Affari costituzionali del Senato (A riprova del consenso raccolto in sede politica da questa proposta, si vedano i programmi per le elezioni politiche del 1996 presentati dalle due coalizioni. In particolare, la tesi n. 4 della Piattaforma programmatica dell’Ulivo afferma: "Il Senato dovrà essere trasformato in una Camera delle Regioni, composta da esponenti delle istituzioni regionali che conservino le cariche locali ...".

La tesi n. 1 del Programma del Polo per le libertà recita (punto 3.1): "Occorrerà modificare il bicameralismo cd. perfetto, creando una Camera delle Autonomie, in rappresentanza dei vari tipi di governo locale".

Si badi anche alla Proposta di piattaforma per una Repubblica autonomista e federale, presentata a Firenze il 7 marzo 1996 dai Presidenti dell’ANCI, dell’UPI e della Conferenza dei Presidenti delle Regioni, in cui al punto 5 si chiede l’introduzione, in luogo dell’attuale Senato, di una Camera di rappresentanza territoriale, senza peraltro - ed è significativo - specificarne minimamente la composizione).

Villone immagina un recupero nel Senato del sistema delle autonomie affidato unicamente ad un sistema elettorale con Circoscrizione unica regionale.

"Se io definisco la Regione come Collegio che, insieme, esprime i suoi rappresentanti (quanti siano è da vedere successivamente), stiamo pur sicuri che il radicamento dell’interesse regionale in quella Camera c’è e rimarra fino in fondo" (Vedi in proposito l’intervento del Sen. Villone al forum del CNEL - Commissione per le autonomie locali e le regioni, Roma, 3 dicembre 1996.

Occorre premettere che Villone, più che ad un Senato delle Regioni, pensa ad una seconda Camera che consenta di risolvere alcuni problemi di sistema politico generale, quale quello della quota proporzionale, garantendo all’interno di questa Camera le identità dei vari soggetti politici)

Il sistema proposto non si discosta dunque sensibilmente dall’assetto odierno e lascia immaginare un futuro Senato sostanzialmente simile nella composizione alla Camera dei Deputati.

2) Una diversa ipotesi di composizione della seconda Camera è prevista dalla proposta di riforma costituzionale avanzata dai Presidenti delle Regioni.

L’articolato del progetto prevede infatti che:

"Il Senato federale è composto da membri degli esecutivi delle Regioni, da questi nominati e revocati"(M. VILLONE, Forum CNEL, cit., p. 128 s.)

A differenza della proposta precedente, qui la Regione è rappresentata in Senato in quanto ente, non in quanto comunità. Ad ogni Regione viene attribuito un numero di seggi in base alla consistenza demografica (da 1 ad 8 voti) ed i voti di ciascuna sono espressi unitariamente dai membri presenti.

La soluzione adottata ricalca l’esperienza della Repubblica federale tedesca, dove nella seconda Camera è garantita la presenza diretta dei Governi dei Lander, cui spetta una quota ponderata ed indivisibile di voti (Art. 57 del progetto di legge citato e sopra esaminato al par.1.

La soluzione di fare esprimere dagli Esecutivi regionali, piuttosto che dalle Assemble regionali, i rappresentanti nel Senato delle Regioni pare preferibile a F. PIZZETTI, in Forum CNEL, cit., p. 102 s.)

3) Un terzo progetto che rileva ai nostri fini è la Relazione finale del "Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali", la cd. "Commissione Speroni" (La proposta dei Presidenti delle Regioni su questo punto non differisce che minimamente dal lavoro della Commissione dell’Emilia-Romagna, illustrato supra al par.2. In particolare per quest’ultimo lavoro, si legga: MARIUCCI, BIN, CAMMELLI, DI PIETRO, FALCON, Il Federalismo preso sul serio, cit., p. 139 s. e p. 175 s.)

Il progetto in esame riprende peraltro parecchie delle soluzioni ipotizzate nel progetto di legge "Modifica di norme costituzionali concernenti l’ordinamento della Repubblica", presentato al Senato il 18 maggio 1994 (Sen., n. 274) dal Consiglio regionale della Lombardia.

Questo studio offre due distinte versioni di composizione del Senato.

Una delle due versioni è sostanzialmente affine a quanto previsto dal documento dei Presidenti delle Regioni, l’altra soluzione indicata è quella di un Senato composto per metà da rappresentanti delle Regioni e per metà da rappresentanti dei Comuni e delle Province. Ad ogni ente-Regione spetta un numero di rappresentanti commisurato alla popolazione; i Comuni e le Province, nell’ambito di ciascuna Regione, avrebbero un numero di rappresentanti pari a quello della Regione di appartenenza.

Il testo prosegue affermando che:

"I rappresentanti dei Comuni, delle Province e delle Regioni sono eletti in modo non diretto, secondo le modalità stabilite con legge dello Stato approvata dalle due Camere" (La Commissione veniva istituita con D.P.C.M. 14 luglio 1994. La relazione finale veniva pubblicata a cura della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le riforme istituzionali, Istituto Poligrafico dello Stato, Roma, 1995. Su questo lavoro vedasi i rilievi di F. PIZZETTI, Federalismo, regionalismo e riforma dello Stato, Torino, Giappichelli, 1996, p. 137 s.).
 
 

Se la soluzione di cui al punto precedente prendeva come modello il Bundesrat tedesco, questa si rifà all’esperienza del Conseil della Repubblica francese (Modifica proposta all’art. 57 della Costituzione. Il progetto prevede inoltre che la Camera dei Deputati venga eletta per cinque anni e che il Senato si rinnovi invece ogni due anni).
 
 

Si noti che "la soluzione Conseil tieno conto non soltanto di tre livelli di enti territoriali, anziché uno soltanto come nel caso della soluzione Bundesrat, ma anche delle varie componenti politiche presenti sul territorio, mentre nella seconda vengono rappresentati soltanto gli interessi della maggioranza attraverso i membri dell’esecutivo"(Il Senato francese è composto da 322 senatori eletti, in ciascun dipartimento, da un collegio formato dai Deputati, dai Consiglieri regionali e dipartimentali e dai Delegati dei Consigli municipali).
 
 

5.2 Tre diverse composizioni del Senato federale

Stanti i progetti qui indicati, si hanno sostanzialmente tre ipotesi intorno a cui può essere edificato il Senato federale:

A) un Senato eletto su base regionale (proposta Villone);

B) un Senato composto dei soli rappresentanti degli esecutivi regionali (proposta della Conferenza dei Presidenti delle Regioni);

C) un Senato composto da rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali (V. Relazione finale della Commissione Speroni, p. 36 s.) In tal caso sono possibili vari sistemi per la scelta dei rappresentanti dei minori enti locali:

C1) i "senatori" appartenenti alla quota riservata agli enti locali sono eletti dai Sindaci e dai Presidenti delle Province a livello nazionale, magari per fasce di enti (es.: tot rappresentanti ai Comuni sotto i 15.000 abitanti, tot ai Comuni sopra i 15.000 abitanti, tot alle Province)(39); (Decisamente contrario alla partecipazione anche degli enti infraregionali alla composizione della seconda Camera è M. LUCIANI, in Forum del CNEL, cit., p. 48 s.

Perplessità sulla questione sono sollevate anche da U. ALLEGRETTI, Per una Camera territoriale: problemi e scelte, in Le Regioni, 1996, p. 425 s. Pur riconoscendo che la forte tradizione municipale ed il ruolo assunto negli ultimi anni da Comuni e Province rende più difficile l’esclusione di questi enti dalla partecipazione alla nuova Camera territoriale, ritiene che "una Camera composta anche di rappresentanti locali indebolirebbe e forse impedirebbe la duplice funzione che una Camera territoriale è chiamata a svolgere: la garanzia in forme appropriate della periferia ed insieme il solido radicamento dell’unità nazionale").

C2) i seggi in Senato spettanti agli enti locali sono ripartiti per circoscrizione regionale. In ogni circoscrizione dunque i Sindaci ed i Presidenti di Provincia eleggerebbero al loro interno i propri rappresentanti in seno alla seconda Camera nazionale;

C3) nel caso in cui fosse costituzionalizzato il Consiglio delle autonomie, i senatori rappresentanti degli enti locali della regione potrebbero essere eletti direttamente dal Consiglio (Sarebbe teoricamente percorribile anche l’ipotesi di attribuire l’elettorato attivo a tutti i consiglieri degli enti).
 
 

Le varie ipotesi prospettate di designazione al Senato non sono neutre rispetto al tipo di rappresentanza che concretamente verrebbe ad aversi.

L’ipotesi delineata al punto C1 esalta il ruolo delle autonomie locali (es.: il rappresentate delle città metropolitane, che ha ricavuto il mandato da enti che amministrano una grande parte della popolazione del paese, avrà un’influenza enorme), creando un’assemblea che tende a compattarsi per omogeneità di enti. La soluzione comporta però la frammentazione della stessa assemblea, tra senatori che operano rappresentando la propria Regione ed altri che invece rappresentano la classe dirigente nazionale delle Province o dei Comuni.

Le soluzioni tratteggiate nei successivi punti C2 e C3 tendono invece a frammentare le autonomie locali, a far sparire la struttura associativa nazionale degli enti locali (ANCI e UPI).

I rappresentanti in Senato degli enti locali del Piemonte tenderebbero ad essere l’espressione non del "partito dei Sindaci" (o dei presidenti delle Province), ma dei Comuni e delle Province del Piemonte.

Comuni e Province sarebbero perciò presenti all’interno del Senato, ma "regionalizzzati", immersi nella rappresentanza regionale (L’ipotesi pare apprezzata anche da G. CIAURRO, coordinatore operativo dell’ANCI, nel Forum del CNEL, cit., p. 114 s. In tale sede affermava infatti: "Non sono convinto che una soluzione buona sia quella di comporre la seconda Camera con mera rappresentanza degli esecutivi regionali ... [omissis] Io non so quale soluzione possa essere preferibile. Debbo dire che a me piace molto la soluzione di cui si è parlato che, a fronte di una rappresentanza delle Regioni - in cui sia inclusa anche la rappresentanza della minoranza ... - si aggiunga, in misura certamente minore, una rappresentanza delle Province e dei Comuni espressa attraverso quella Conferenza delle Autonomie locali che si vorrebbe istituire presso ogni Regione".

L’Autore prosegue dichiarandosi comunque disposto ad accettare una soluzione del tipo proposto da VILLONE, o anche una ipotesi simile al Conseil francese.

Si noti che, nel caso venga costituzionalizzato il Consiglio delle autonomie e nel caso si decida per la partecipazione degli enti locali al Senato federale, la soluzione di far eleggere i rappresentanti in Senato degli enti locali dal nuovo Consiglio delle autonomie pare la via logicamente conseguente. Ciò è affermato anche nella relazione allegata alla Proposta di riforma dei Presidenti delle Regioni sopra esaminata, in cui si legge (a p. 11): "Se si volesse accedere alla logica, puramente politica e non più istituzionale, di assicurare comunque una rappresentanza degli enti locali nella Camera (o Senato) federale, resterebbe da risolvere una ultima questione: [omissis] il metodo con cui selezionare nella Camera (o Senato) federale i rappresentanti degli enti locali. Posto che sarebbe del tutto impraticabile prevedere, in Costituzione, una designazione da parte delle attuali associazioni degli enti locali, una soluzione può essere ipotizzata: se venissero costituzionalizzati, secondo la proposta qui formulata, i Consigli regionali delle autonomie, la designazione dei rappresentanti degli enti locali potrebbe essere effettuata dagli stessi Consigli regionali delle autonomie").

Nel caso avessimo un Senato composto anche da esponenti degli enti locali, bisognerebbe infine risolvere il problema del modo in cui voterebbero i rappresentanti di questi enti: si può immaginare che questi rappresentanti vengano inclusi nella delegazione regionale, mantenendo indiviso il voto regionale, oppure che ad essi venga attribuita una quota di voto ponderato in rapporto alle popolazioni di riferimento, scorporando tale quota al voto ponderato attribuito ai rappresentanti delle Regioni (Questo appare anche nella Relazione acclusa al progetto dei Presidenti delle Regioni, dove si legge (p.11) che la designazione dei rappresentanti degli enti locali al Senato effettuata tramite il Consiglio delle autonomie porta "due risultati importanti: il primo consiste nel selezionale la rappresentanza degli enti locali alla stessa scala regionale, convalidando quindi l’idea che il federalismo implica anzitutto l’integrazione dei governi locali nella dimensione regionale ed esclude il rappresentarsi diretto verso il centro di ciascun ente locale; il secondo riguarda il fatto che gli eletti dai diversi Consigli regionali delle autonomie rappresenterebbero, in questo modo, non i singoli enti locali, ma le comunità di riferimento").
 
 
 
 
 
 

6 - Il Consiglio delle autonomie a Costituzione invariata
 
 

Le proposte sin qui esaminate hanno sempre presupposto la revisione costituzionale. Pur essendo ormai alla vigilia di una stagione che si preannuncia "costituente", non è esercizio inutile ragionare anche di riforme dell’ordinamento a Costituzione invariata.

In questo senso si potrebbe sin d’ora anticipare a livello di statuto regionale l’istituzione del Consiglio delle autonomie.

A Costituzione invariata tale assemblea non potrebbe certo assumere tutte le competenze ad essa attribuite dai progetti sopra esaminati (in particolare non potrebbe -chiaramente- approvare le leggi o il bilancio regionale), ma permetterebbe comunque di sperimentare, in alcune regioni, soluzioni adottabili in futuro a livello nazionale.

Il Consiglio delle autonomie potrebbe infatti assumere, da subito, un ruolo consultivo di non scarso rilievo in parecchie materie ponendosi, mutatis mutandis, come una sorta di CNEL o di Conferenza Stato-Regioni rispetto all’articolazione Consiglio-Giunta regionale. Questo favorirebbe inoltre il dialogo tra diversi livelli di governo locale, aiutando a superare le difficoltà di rapporti tra enti che l’esperienza ha mostrato.

In questo senso, nelle more della pubblicazione del presente articolo, è intervenuto il progetto di legge "Ripartizione di competenze tra regione ed enti locali ed istituzione della camera regionale delle autonomie locali", approvato nel mese di gennaio 1997 dalla giunta regionale dell’Emilia-Romagna (Le ipotesi prospettate sono tratte dalla Relazione alla Proposta dei Presidenti delle Regioni, ripetutamente citata nelle note precedenti) che prevede l’istituzione - per legge regionale - di una camera regionale delle autonomie locali.

La regione Emilia-Romagna, dopo avere proposto l’inserimento a livello costituzionale di questa nuova assemblea, ha quindi deciso di precorrere i tempi anticipando - a livello regionale - l’istituzione di questo organo.

La motivazione di tale anticipazione risiede, a detta dei proponenti, nella necessità per giunta e consiglio regionale di avere da subito come interlocutore un organo unitario di rappresentanza di comuni e province, che possa esprimere pronunciamenti diretti e politicamente autorevoli sulle questioni di interesse degli enti locali. Tale camera assumerebbe un ruolo cruciale specie in vista dei prossimi trasferimenti di competenze dallo Stato alle regioni e da queste agli enti locali, divenendo l’interlocutore della regione nella rideterminazione delle funzioni dei diversi livelli istituzionali.

La proposta contempla una camera formata da una cinquantina di rappresentanti degli esecutivi degli enti locali, in parte componenti di diritto (tutti i presidenti di provincia ed i sindaci dei comuni con popolazione superiore a trentamila abitanti), in parte eletti da assemblee provinciali dei sindaci dei comuni con meno di trentamila abitanti.

La camera delle autonomie verrebbe integralmente rinnovata all’inizio di ogni legislatura regionale. Nel caso in cui, nel corso della legislatura, un membro di tale camera cessasse dalla carica di sindaco o di presidente della provincia, questi decadrebbe automaticamente anche dalla carica regionale. (Bene ha dunque fatto il Presidente della Provincia di Torino, Mercedes Bresso, a richiedere l’istituzione del Consiglio delle autonomie - per lo meno a livello di prima sperimentazione - alla Commissione per la revisione dello Statuto della Regione Piemonte (seduta del 16 dicembre 1996).

La camera delle autonomie parteciperebbe alla formazione delle decisioni regionali riguardanti il sistema delle autonomie locali, in particolare attraverso pareri obbligatori in materia di:

 legge finanziaria e di bilancio;

 leggi concernenti l’organizzazione e la disciplina delle funzioni degli enti locali;

 leggi concernenti l’ordinamento degli enti locali;

atti generali di programmazione regionale.

Occorre sottolineare che il disegno di legge in oggetto, operando ad ordinamento vigente, né intende né può attribuire alla camera delle autonomie alcun potere decisionale formalmente vincolante rispetto al consiglio regionale, ma punta piuttosto sulla rilevanza sostanziale e sulla autorevolezza politica degli atti di questa assemblea. (Il progetto di legge regionale è stato pubblicato sul supplemento speciale del Bollettino ufficiale della regione Emilia-Romagna, n. 166 del 20 gennaio 1997).

In sintesi: al di là della singola proposta da ultimo esaminata, la sperimentazione a livello regionale di una camera rappresentativa degli enti locali può costituire un primo - seppur incerto - passo verso il nuovo assetto delle autonomie locali nel nostro paese.

Un assetto finalmente non calato dall’alto, ma costruito a partire da realtà e bisogni locali, secondo forme e modalità decise dalle stesse regioni.

In tale prospettiva è dunque necessario che tra i vari livelli di governo locale si avvii un confronto serio ed approfondito su questi temi, nel comune sforzo di progettare insieme il futuro assetto istituzionale della regione.
 
 

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