IL DECRETO-LEGGE FRA PREVISIONE COSTITUZIONALE
E PRASSI:
LA SENTENZA 360/96

 
MARCO LAZZARIN- FEDERICO GUSTAVO PIZZETTI
 
 

Un ringraziamento speciale va alla dott.ssa Claudia Nasi per la preziosa e paziente collaborazione offerta nella stesura del presente articolo ed al dott. Davide Gariglio per la ricerca bibliografica

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La Sentenza n 360 del 1996 della Corte Costituzionale [testo integrale] pone severe restrizioni alla prassi del Governo di servirsi del decreto-legge quale strumento normativo, e di sostituirsi così di fatto in molti campi al ruolo fondamentale del Parlamento.

La disciplina del decreto-legge è regolata dall'art. 77 Cost.: "Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria". Il secondo comma prevede, però, che: "Quando, in casi straordinari di necessità ed urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere...".

La norma costituzionale condensa, in un'unica formulazione, le forme ed i limiti entro i quali il Governo ha facoltà di emanare norme giuridiche.

Tale facoltà parrebbe in contrasto con il principio - originariamente posto da Montesquieu ed ormai caratteristica comune ad ogni Stato moderno - della separazione dei poteri. Al Governo, infatti, quale espressione di una maggioranza politica e non della volontà popolare generale, non potrebbe essere riconosciuta la facoltà di legiferare.

La nostra Costituzione tuttavia ammette che, in alcuni casi, si possa derogare a questo principio.

Si tratta, per lo più, di fattispecie nelle quali è richiesta una maggiore competenza tecnica oppure un intervento caratterizzato da rapidità ed incisività, che il Parlamento non pare in grado di garantire.

Queste deroghe pongono però il problema di conciliare gli opposti valori dell'efficacia dell'azione del Governo e delle garanzie nei confronti del Parlamento, organo composto, nella sua totalità di maggioranza ed opposizione, da rappresentanti eletti.

Le tre forme con le quali il Governo può emanare norme giuridiche (decreto-legislativo, regolamenti e decreto legge) sono caratterizzate da diversi rapporti di equilibrio fra le ragioni dell'autonomia e delle garanzie.

Per quanto riguarda il decreto legislativo, il Governo ha sì la facoltà di emanare atto con forza di legge, ma la sua autonomia è limitata dalla legge di delegazione, nonch‚ dalle disposizioni dell'art. 14 della legge 400/88, e in particolare al terzo comma, laddove è fatto obbligo al Governo di informare "periodicamente le Camere sui criteri che segue nell'organizzazione dell'esercizio della delega"; e per le deleghe che eccedano i due anni (ovvero quando previsto dalla legge di delegazione stessa) di "richiedere il parere delle Camere sugli schemi dei decreti delegati".

Nell'esercizio della potestà regolamentare, il Governo, pur non essendo tenuto ad ottenere una delega formale e specifica n‚ a richiedere alcuna ratifica successiva del proprio operato, è comunque limitato dall'impossibilità di derogare alla Costituzione, alle leggi ordinarie, al principio di irretroattività; nonch‚ dal divieto di regolare materie espressamente riservate alla legge ordinaria. Il regolamento è fonte secondaria rispetto alla legge.

Con il decreto-legge l'autonomia del Governo raggiunge la sua massima estensione, in quanto questi è autorizzato ad emanare "atti aventi forza di legge" virtualmente in ogni materia (pur nel rispetto della Costituzione) con il solo limite dettato dalla "necessità ed urgenza"; inoltre, il Gover no deve sottoporsi ad un controllo di 'responsabilità' del Parlamento, dovendo presentare il giorno stesso il decreto alle Camere e dovendo ottenerne la conversione in legge entro il termine 'tassativo' di sessanta giorni.

Il Costituente stesso era quindi ben consapevole del fatto che, in determinati casi, il Governo fosse l'organo più adatto ad intervenire legislativamente, ma considerava i limiti dati dalla necessità, dall'urgenza e dalla successiva ratifica quali irrinunciabili garanzie del rispetto della separazione e dell'equilibrio fra i poteri.

Nonostante il regime di eccezionalità che qualificava - nella sua formulazione originaria - il decreto-legge, quest'istituto ha assunto, nella prassi, quasi il ruolo di via ordinaria e privilegiata di legislazione.

Almeno a partire dalla VI legislatura (1972-1976), infatti, il numero dei decreti-legge è andato costantemente crescendo. Dai 26 decreti presentati nella I legislatura, durata cinque anni, (1948-1953) si è passati ai poco più che cento nella VI, ai quasi cinquecento della XI ed ai circa seicento della XII, entrambe queste ultime durate però soltanto due anni (1992-1994 e 1994-1996).

L'intensificarsi del ricorso alla decretazione ha pesantemente influito sul normale svolgimento dei lavori parlamentari.

Le ragioni di questa, che si può definire un'attribuzione de facto del potere legislativo ordinario all'organo esecutivo quasi in concorrenza con il Parlamento, affondano le loro radici in diversi ordini distinti di problemi.

In primo luogo, la crescente complessità della realtà economico-sociale contemporanea ed il ruolo neo-interventista dello Stato fanno sì che, molto spesso, si rendano necessari provvedimenti mirati, rapidi ed incisivi. Basti pensare al delicato ruolo dell'Esecutivo nel governo dell'economia, nella tutela ambientale, nell'adempimento di obblighi internazionali e comunitari...

In secondo luogo, il ricorso alla decretazione d'urgenza sarebbe il frutto della debolezza intrinseca dei governi di coalizione che hanno caratterizzato la nostra storia politica.

Data infatti la disomogeneità in termini di contenuti e programmi delle maggioranze politiche, la decretazione è spesso stata utilizzata come espediente per ovviare alla mancanza di consensi necessari per un intervento secondo la via ordinaria. Nè bisogna dimenticare che, talvolta, è stato addirittura il Parlamento a proporre all'Esecutivo di intervenire con decreto-legge su una disciplina in corso di avanzata discussione, per anticiparne i tempi dell'entrata in vigore.

La stessa Corte Costituzionale ha riconosciuto l'ineluttabilità di un intervento dell'Esecutivo con riferimento alla delicata questione della costituzionalità delle norme relative alla partecipazione ai collegi giudicanti di giudici che avevano esaminato la vicenda in sede di Tribunale per il riesame.

In quel caso particolare, per evitare che la sua Sentenza n 131/1996 potesse produrre effetti perversi sui delicati processi in corso contro la criminalità organizzata, essa, nella sostanza, richiese l'intervento con decreto-legge.

Ancora: l'estrema brevità del termine costituzionale per la conversione avrebbe permesso all'opposizione parlamentare di coltivare pratiche di tipo consociativo e, in particolare, di obbligare la maggioranza a trattative informali in vista della successiva conversione.

In questo senso, il decreto-legge diverrebbe il terreno alternativo ove ricercare l'accordo politico fra i diversi soggetti operanti nella società civile, salvo essere accettato dall'opposizione fintanto che esiste un accordo politico con la maggioranza; se questo viene, invece, a mancare, subito viene posta la questione dell' "abuso" dell'istituto.

In terzo luogo, non si può dimenticare che il meccanismo di formazione ordinaria della legge - in un sistema di bicameralismo perfetto come è, almeno per ora, il nostro - involve procedimenti complessi e tempi lunghi, specialmente quando su un progetto di legge si concentrano numerosi emendamenti presentati ora presso l'una ora presso l'altra Camera, con la conseguente necessità di molteplici riletture (navette parlamentare).

Questa lungaggine dell'iter parlamentare ‚ stata spesso invocata dal Governo per giustificare un proprio intervento 'd' urgenza' anche se il caso recentissimo della legge sul finanziamento dei partiti, dimostra che, in presenza di una volontà parlamentare concorde, una legge può essere approvata - anche con il procedimento ordinario - in tempi molto brevi.

Un'altra pratica connessa con la situazione più esposta, è stata quella della c.d. reiterazione dei decreti-legge non convertiti, intesa come metodo per attribuire al Governo la facoltà di creare situazioni giuridiche certe e durevoli nel tempo.

L'art. 77 Cost., in realtà, almeno apparentemente, non vieta la reiterazione dei decreti-legge, ma si limita, ad affermare, che: "I decreti perdono efficacia fin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono, tuttavia, regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti".

La presenza di questa che è una mera facoltà in capo alle Camere, fa sì che i destinatari delle norme contenute nei decreti-legge non possano far riferimento ad una normativa certa, specialmente nei delicati campi della materia penale e nella disciplina delle sanatorie. Ed è proprio per ovviare a tali inconvenienti che si è diffusa la pratica della reiterazione, una prassi che era giunta fino ad ipotizzare una sorta di filo conduttore fra il primo decreto e la conversione finale.

Si poneva il problema se si fosse in presenza, ad ogni reiterazione, di una disciplina stabilita ex novo, ovvero senza soluzione di continuità decreto dopo decreto.

La prima ipotesi era formulata dalla dottrina maggiormente attenta al rispetto dei principi e della lettera delle norme; la seconda faceva più riferimento alla realtà sostanziale delle cose.

Connesso con la delicata questione della reiterazione è il problema determinato dall’espansione del fenomeno di lunghe catene o sequenze di decreti-legge non convertiti nei termini costituzionalmente previsti, ed immancabilmente reiterati dal Governo.

L’elevato numero di disegni di legge di conversione presentati volta per volta ai due rami del Parlamento ha determinato pesanti condizionamenti allo stesso, regolare, svolgimento delle attività parlamentari: si è in tal modo alimentata, in un processo che si pur definire di tipo esponenziale, l’incapacità di far fronte all'arretrato da parte del Leglislativo e, allo stesso tempo, è andato crescendo il numero delle mancate conversioni, seguito dalle ormai ‘relative’ reiterazioni.

Per mezzo di questo meccanismo, il Governo mantiene in vigore, ma provvisoriamente la disciplina stabilita nel decreto ormai decaduto, in attesa che questa possa finalmente pervenire all’esame ed all’eventuale approvazione del Parlamento.

Si possono dare due diverse spiegazioni alle numerose e frequenti reiterazioni di uno stesso decreto-legge, ad esclusione di modesti ritocchi alla struttura del testo o dell’articolato. Possono, infatti, dipendere dagli stessi contrasti che intercorrono fra le forze parlamentari su particolari soluzioni di scelta legislativa. Scelta che, tuttavia, h ritenuta urgente e prioritaria dal Governo.

Oppure, dietro alla prassi delle reiterazioni plurime esistenti, si nasconde un sottile l’utilizzo di una particolare tecnica di produzione legislativa: vale a dire il Governo adotta un decreto-legge, ne esamina in prima battuta gli effetti e le ripercussioni, ne riscontra le inefficienze a livello di applicabilità, oppure avverte delle resistenze da parte delle forze politiche o dei sospetti in merito alla costituzionalità del medesimo, e reinterviene nuovamente, operando proprio sulle disposizioni più controverse o problematiche.

Si tratta quindi di un sistema che permette al Governo di correggere continuamente la rotta del proprio intervento legislativo, fino a soluzioni di equilibrio o di efficacia soddisfacenti.

Si tratta di un modello del tutto opposto rispetto a quello attuato dal legislatore ordinario che predetermina lo scopo da perseguire per mezzo dell’attività legislativa e che valuta, in via preventiva e non successiva (magari avvalendosi della fattiva collaborazione di tecnici), la compatibilità fra gli obbiettivi che si h proposto e gli effetti pratici che verranno a prodursi dall’entrata in vigore delle relative disposizioni.

D’altra parte, il decreto-legge, per la sua stessa configurazione, si presta ad essere lo strumento operativo di una tale politica, stante soprattutto la celerità della relativa procedura di approvazione.

Prima dell’entrata in vigore della legge n.400/88, il decreto-legge di reitera spesso conteneva un’apposita clausola di sanatoria degli effetti prodotti dal precedente decreto non convertito. Veniva, in tal modo, realizzata una sostanziale continuità degli effetti del decreto-legge (provvisoriamente) in vigore con quelli precedentemente decaduti.

Non era quindi per nulla raro il caso di formazione di vere e proprie lunghe “catene” di decreti-legge che si sanavano l’uno con l’altro.

Tale prassi, di fatto, costringeva il Parlamento ad inserire nella legge di conversione del decreto costituente il capo terminale della catena la disposizione di sanatoria dei rapporti sorti sulla base di quest’ultimo ed a saldare, in questo modo fra di loro (senza soluzione di continuità) tutti i vari decreti succedutisi nel tempo: l’eventuale decadenza ex tunc, infatti, avrebbe provocato ripercussioni assai gravi sul piano della certezza del diritto e dei rapporti giuridici, portato questo tipico del moderno Stato di diritto.

La legge 2 agosto 1988 n. 400, mentre ha consentito (all’art. 15 II comma, lettera c) la rinnovazione dei decreti non convertiti per mera inerzia delle Camere, ha, però, espressamente vietato (all’art. 15, II comma, lettera d) di regolare, con un nuovo decreto-legge, i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti, mostrando, così, di condividere quanto - ormai da molto tempo - la giuspubblicistica andava predicando: ovvero che tale attività è riservata, ex art. 77 ultimo comma della Costituzione, alla sovrana autonomia e potest` Parlamento.

Secondo questo modello, è incostituzionale il decreto-legge che pretende, mediante la conservazione degli effetti prodottisi sotto la vigenza del decreto-legge precedente, di sostituirsi alla legge formale.

Ma la stessa legge n. 400 del 1988 consentendo al Governo solamente di reiterare decreti non convertiti anziché di sanare gli effetti giuridici sorti sul fondamento e durante la provvisoria vigenza di questi ultimi, invece di razionalizzare il ricorso governativo alla decretazione (quale era il proponimento del legislatore dell''88), ha dato vita ad un meccanismo perverso in forza del quale l’adozione di un secondo decreto, e poi di un terzo e così via, non faceva altro che alimentare ed esasperare l’incertezza circa la sorte dei rapporti giuridici determinati dai vari provvedimenti d’urgenza nel frattempo decaduti.

La prassi di inserire nel secondo comma dell’art.1 del disegno di legge di conversione la clausola di “salvezza” degli effetti prodotti dall’entrata in vigore (provvisoria) dei precedenti decreti, non è servita ad eliminare l’inconveniente ora descritto: la clausola di salvezza non poteva piy essere collocata nel testo del decreto-legge di reitera, come avveniva precedentemente, per cui, nell’attesa della (possiamo dire: scontata) sanatoria ex. art. 77 u.c. Cost. dei rapporti giuridici realizzati sulla base dei vari decreti della sequenza, si realizzava un vero e proprio vuoto nell’efficacia delle disposizioni, vuoto destinato ad allargarsi sempre più con il proseguire incessante delle reiterazioni.

L’incertezza circa la sorte dei rapporti giuridici venuti ad esistenza sulla base dei vari decreti decaduti non era, però, l’unico- grave- inconveniente determinato dalla prassi della reiterazione.

Si può qui ricordare, fra gli altri, al problema della legittimità costituzionale riguardante disposizioni contenute in decreti-legge non convertiti, anche se poi reiterati.

Strettamente connessa è la difficile questione del sindacato di costituzionalità del decreto-legge, specialmente nell'ottica della sua prolungata reiterazione.

Se, in teoria, pare difficile (se non impossibile) nel termine di sessanta giorni portare la questione di legittimità del decreto-legge davanti alla Corte Costituzionale, non così è quando intervengono numerose reiterazioni.

Fino alla Sentenza n 86 del 1996, la Corte rimase fedele al principio secondo il quale "una volta sollevata la questione con riferimento al decreto vigente all'epoca dell'ordinanza, la medesima questione potesse trasferirsi sulla norma sostanzialmente identica riprodotta nel decreto di reiterazione".

Con la succitata Sentenza n 360/96,invece, la Corte ha voluto richiamarsi alla lettura rigorosa dell'art. 77 Cost. e riaffermare quel principio della separazione dei poteri che la prassi aveva oramai obliterato.

E' stato ribadito, questa volta senza tentennamenti linguistici o formali, che in caso di mancata conversione di un decreto in legge non è data facoltà al governo di "riprodurre, con un nuovo decreto, il contenuto normativo dell'intero testo o di singole disposizioni del decreto non convertito, ove il nuovo decreto non risulti fondato su autonomi (e pur sempre straordinari) motivi di necessità ed urgenza, motivi che in ogni caso non potranno essere ricondotti al solo fatto del ritardo derivante dalla mancata conversione del precedente decreto."

Il nuovo regime, così come stabilito dalla Corte Costituzionale, con ogni probabilità causerà una notevole diminuzione dell'uso della decretazione d'urgenza come strumento di "esautorazione" da parte del governo del potere normativo che è proprio del parlamento; l'impossibilità della reiterazione in caso di mancata conversione renderebbe infatti poco "affidabile" (in quanto verrebbero a mancare i meccanismi sopra descritti) il decreto stesso; in caso di mancata conversione, infatti, il decreto perderebbe, così come è stabilito dalla costituzione, efficacia ex tunc .

Solo il legislatore potrebbe, con una legge ordinaria, appropriarsi del contenuto del decreto e renderlo efficace, ma la legge in questo caso potrebbe sortire effetti retroattivi solo ove previsto, e quindi non, per esempio, nel campo penale in cui, come abbiamo visto, maggiori sono le implicazioni derivanti dal ricorso alla decretazione.

E' tuttavia importante notare che, al punto n. 6 della motivazione di diritto, la Corte Costituzionale prevede una sorta di sanatoria, quando le Camere abbiano provveduto, mediante la conversione, ad accettare come "propri" i contenuti di una disciplina adottata dal governo, pur se con una metodologia non consona ai dettami costituzionali.

In questo modo la Consulta ha consentito di "mettere al sicuro" non solo le catene di reiterazione che sono state ormai convertite o sanate, ma anche quelle che erano al vaglio delle camere al momento in cui la sentenza ‚ stata emessa.

La Corte precisa inoltre che, anche in caso di mancata conversione di un decreto, il governo non risulterà privato del potere di reintervenire nella stessa materia mediante un nuovo decreto; il nuovo intervento, però, dovrà essere caratterizzato da "nuovi presupposti giustificativi di natura straordinaria".

Allo stesso modo, la Corte si premura di precisare che la reiterazione di un decreto-legge non convertito ‚ da considerarsi legittima nel caso in cui il nuovo decreto risulti caratterizzato da contenuti normativi sostanzialmente diversi oppure qualora introduca variazioni sostanziali.

Sono proprio queste precisazioni che, a detta di molti studiosi, rischiano di rendere la sentenza pressoch‚ priva di valore se non storico, nel caso di interpretazioni particolarmente 'libere'.

E' d'obbligo sottolineare come la Consulta, nello stilare le "eccezioni" al divieto di reiterazione, si sia preoccupata di precisare che le medesime eccezioni vanno considerate - appunto - come tali, insistendo sulla natura straordinaria dei nuovi motivi di necessità ed urgenza e sulla sostanzialità della novità dei contenuti normativi e delle variazioni.

La stessa Corte, del resto, era ben consapevole delle "difficoltà di ordine pratico che nei tempi brevi potranno derivare sul piano dell 2'assetto delle fonti normative", vista l'ampiezza che il fenomeno della decretazione ha assunto; ed ‚ per questo motivo che il punto 8 del "Considerato in diritto" si chiude con un chiaro invito a Governo e Parlamento ad intervenire sulle cause che hanno portato ad un tale stravolgimento.

Pare quindi che nelle formulazioni della Consulta sia ben chiaro l'intento di non permettere che, grazie ad interpretazioni troppo "formalistiche" lo spirito della sentenza possa venire aggirato da semplici cambiamenti di formulazione o grammaticali; e pare altrettanto chiaro che la consapevolezza delle difficoltà che la Sentenza andava a creare non potevano essere considerate tali da giustificare il protrarsi di una prassi che ‚ andata sempre più degenerando nel tempo; ma come, di fatto, la sentenza verrà recepita nella prassi da Governo ‚ domanda al quale solo i fatti potranno rispondere.
 
 

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Volendo ora ampliare il nostro angolo visuale ad ALTRI ORDINAMENTI STRANIERI, non possiamo non citare, seppur brevemente e senza nessuna pretesa di completezza, la disciplina degli atti legislativi dell'Esecutivo in America ed Inghilterra e l'istituto del decreto-legge in alcune altre esperienze giuridiche europee e latino-americane.

L'Inghilterra rappresenta un caso a sé stante. Qui, infatti, troviamo la c.d. subordinate legislation.

La disciplina si colloca nell'ampio schema dell'autorizzazione del Parlamento al Governo di assumere atti muniti della stessa forza delle leggi, come pure ratificare, con effetto retroattivo atti dell'esecutivo assunti nella sfera di competenza della legge.

Nello specifico, la virtuale onnipotenza del Parlamento britannico comporta che tale organo, nella sua autonomia, possa trasferire ad altri soggetti o enti l'esercizio del potere legislativo, consentendo loro di produrre norme che assumono nomi diversi: orders, regulations e rules, aventi valore legale.

La delegated (o subordinate) legislation viene solitamente ripartita a seconda del soggetto delegato.

Abbiamo gli orders in Council: ordinanze reali posti in essere dal Sovrano, dietro il parere del Consiglio Privato, alla presenza di almeno tre dei suoi membri, uno dei quali, obbligatoriamente, il ministro competente per materia.

Statutory instruments sono i decreti legislativi approvati daisingoli ministri su delega parlamentare (enabling act).

Nel 1893, con il Rules Publication Act, furono introdotte alcuneregole standard riguardo a certi tipi di subordinate legislation.

Tale Atto fu, peraltro, abrogato dallo Statutory Instrument Act datato1946 che, salve successive modificazioni, detta importanti norme di carattere procedurale per talune specifiche categorie di legislazione delegata. In modo particolare, è affermato che il potere di porre in essere orders, rules e regulations spetta a Her Majesty in Council, ovvero ai Ministri.

Come per l'ordinamento italiano, anche in Inghilterra esistono dei controlli esercitati dal Parlamento di Westminister sulla legislazione delegata.

Mentre alcuni non sono più praticati, come per esempio la ratificame diante legge (confirmation act),altri lo sono assai di rado: vale adire quando la regulation deve essere 'presentata' al Parlamento; altri ancora, di impiego comune, prevedono differenti ipotesi basate sulla negative e affirmative resolution di entrambe le Camere.

Sommariamente lo schema tipico è il seguente: lo statutor yinstrument 'presentato' non è reso operativo fin quando il controllo possa essere attivato, vale a dire nel termine di 40 giorni fissato dal già citato Statutory Instruments Act del 1946; i suoi effetti saranno operativi dopo, a meno che su prayer del singolo parlamentare 'to HerMajesty' affinchè 'the instrument be annulled' sia intervenuta una negative resolution.

Altre volte viene presentato soltanto un progetto (draft) elaborato a cura dell'autorità competente, la quale non può emanarlo come un atto definitivo entro i 40 giorni, né in seguito ad una negativere solution intervenuta nel termine rituale.

Possiamo quindi notare come, per lo più, nell'ordinamento britannico sia assente quel presupposto di urgenza che caratterizza l'intervento governativo italiano.

Tuttavia, per motivi di urgenza, comunicati però al Lord Chancellor e al presidente (Speaker) dei Comuni, si preferisce che la normativa operi dal momento in cui è venuta in essere. In questo modo, la regulation entra in vigore prima di essere 'presentata' ed il controlloè di tipo successivo.

Per lo più il provvedimento perde efficacia se nel termine di 40 giorni interviene una negative resolution, in caso contrario la conserva. Solo in pochi casi si verifica una situazione opposta: la legge delega resta in vigore soltanto a patto che le Camere votino un'affermative resolution nel termine stabilito espresamente da ciascuna legge delegante.

In due altri casi particolari si ha controllo preventivo, a fini di convalida: ovvero quando è richiesta l'adozione di un'affirmative resolution perché l'atto entri in vigore; ovvero quando la stessa è voluta perché il progetto possa essere firmato traducendosi in provvedimento operativo.

Le Camere inglesi hanno affidato il controllo della legislazione delegata ad apposite Commissioni, sostituite nel 1946 dal Joint Committee on Delegated Legislation formato da sette membri di ogni Camera. Tale organo prende in considerazione ciascun progetto 'laid before Parliament' insieme ad ogni statutory instrument per il quale non è richiesta la specifica procedura 'laid before Parliament'; successivamente decide se tali atti debbano essere o meno portati all'attenzione del Parlamento e fornisce un relativo apposito resoconto eventualmente citando il dipartimento governativo a dares piegazioni se l'instrument manca di alcuno dei requisiti previsti.

Tra le subordinate legislation abbiamo ancore le byelaws emanate da autorità locali o da organizzazioni (corporations) indipendenti, ovvero dal Governo centrale.

Esse devono essere approvate da un dipartimento governativo e la loro validità è controllata dalle Corti; sono generalmente nella forma di ordini o proibizioni, la cui inosservanza cagiona un'infrazione punibile.

Negli Stati Uniti, la produzione legislativa generale appare meno copiosa.

Quanto alla delegation abbiamo l'attribuzione fatta dal Congresso (l'organo legislativo) di un potere che si svolge per mezzo di atti muniti di 'force and effect of law': vale a dire l'operatività su tutti i consociati (erga omnes) ed il valore effettivo di legge.

In questo caso abbiamo come limiti, in via generale, le materie sottratte alla sfera di competenza del Congresso dalla Costituzione; i limiti ricavabili dalla giurisprudenza della Corte Suprema che impone al legislatore la determinazione dell'estensione e delle modalità di esercizio del potere delegato.

Inoltre, il purpose (scopo) e i criteri d'azione (standards) devono essere chiaramente esplicitati.

Infine, la Corte Suprema ha dichiarato l'incostituzionalità della potestà di delega dallo Stato centrale agli Stati membri e da questiallo Stato centrale.

Pacificamente accettata è invece la potestà, in capo all'Esecutivo, di emanare regolamenti (regulations).

I regolamenti vanno a coprire vuoti legislativi e sono in posizione subordinata alla legislation in quanto ne danno esecuzione precisandola (supplementary legislation).

Dottrina e giurisprudenza sono concordi nel ricondurre la c.d. emergency legislation all'interno dell'area degli implied powers spettanti all'esecutivo.

Qui, i limiti più ampi della discrezionalità presidenziale si raggiungono durante lo stato di guerra, ma lo stesso è accaduto durantesituazioni di crisi economico-sociale.

Ma la tensione fra il dogma illuministico della rigida divisione dei poteri e la necessità di attribuire facoltà normative all'esecutivo si snoda anche all'interno di altri ordinamenti stranieri attuali.

La Costituzione irlandese (art. 15, c. 2, n.1) cita: "nessuna autorità (eccetto il Parlamento) può emanare leggi dello Stato.

Negli Stati latino-americani si rinvengono circostanziate discipline degl istati di emergenza, di eccezione e di assedio dichiarati ufficialmente i quali, il Presidente (o il Governo) sono abilitati ad assumere qualsiasi misura.

In alcune democrazie del c.d. 'Est europeo', in Australia, Svezia, Finlandia, Belgio, Lussemburgo, Olanda, Norvegia e Giappone i decreti-legge non sono costituzionalmente 'coperti', mentre altre Costituzioni hanno non soltanto previsto, ma sancito la liceità del decreto-legge: oltre alla Costituzione italiana, quella danese (art.23), greca (art. 44, primo comma), spagnola (art. 86), islandese (art. 28),rumena (art. 114, commi 4 e 5), albanese (art. 28 u.c.), estone (art.109).

In ciascun ordinamento, nella sua specificità, l'emanazione di decreti-legge da parte del Governo incontra il limite dato dalle riserve di legge formale stabilite per alcune materie.

Tuttavia, non è data nella maggioranza dei casi, una limitazione dell'ambito materiale di tali fonti. Sono eccezioni la costituzione lettone ed estone (artt. 81 e110) e quella spagnola (memore dei precedenti storici del regime franchista).

In dettaglio, nel Regno iberico risultano escluse dall'ambito di interventi dei decreti-legge: i diritti, i doveri, le libertà civili (Titolo I), le istituzioni fondamentali dello Stato, il regime delle Comunità autonome, il diritto elettorale generale, nonché le leggi che secondo l'art. 28 L.O. sul Tribunal costitucional fungono da parametro per valutare la stessa costituzionali dei decreti-legge.

In questo caso, possiamo dire che, almeno in via di larga approssimazione l'ambito materiale precluso ai decreti-legge coincide con quello riservato alle leggi organiche; questo si giustifica tenendo presente che il decreto-legge è, per antonomasia, munito di una forza di legge, ma non di una forza di legge organica. L'area delle materie, per così dire, vietate, ha, tuttavia, spinto il Tribunal constitucional spagnolo ad attenuare il rigore della costituzione. Questa Corte ha, infatti, osservato che non è nemmeno immaginabile una norma che non interessi, in via anche indiretta, diritto o doveri dei cittadini. (sent. n. 111 del 2 dicembre 1983).

Come in Italia, nella quasi totalità degli ordinamenti l'adozione di decreti-legge è subordinata all'esistenza del requisito della necessità e/o urgenza; requisito che può essere apprezzato dal solo Parlamento oppure, più di frequente per il vero, dall'organo di giustizia costituzionale (Spagna).

L'atto munito della forza di legge viene più o meno immediatamente (i termini hanno, a seconda dei casi, durata variabile ma comunque molto ridotta) da parte dell'organo legislativo, affinché provveda ora alla ratifica ora alla conversione in legge.

Conseguentemente, la disciplina costituzionale relativa alla mancata convalida da parte delle Camere (vuoi per voto negativo, vuoi per decorrenza inefficace dei termini) comporta ora la perdita della validità o dell'efficacia del decreto o di sue singole disposizioni, con effetto retroattivo oppure proiettato nel futuro.
 


BIBLIOGRAFIA UTILE
 
 

La Sentenza n. 360/96 è qui consultabile nel testo integrale, tratto dalla G.U., Serie Speciale: Corte Costituzionale.

La Costituzione e la legge 2 agosto 1988 n. 400 può, fra i tanti, essere agevolmente consultata su: BASSANI- ITALIA- TRAVERSO, Le leggi fondamentali del Diritto pubblico e costituzionale, Anno 1996, Giuffrè ed.

Fra i numerosi articoli pubblicati sui quotidiani, si segnalano: DONATELLA STASIO¸Dalla Consulta un freno all'abuso dei decreti-legge; apparso su "Il Sole 24 Ore" del 9 Ottobre 1996; LUCIA POZZI, Decreti legge, 'stop' alle reiterazioni; apparso su "Italia Oggi, suppl. Diritto&Fisco" del 9 Ottobre 1996; FABIO MARTINI, Intervista al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio; apparso su: "La Stampa" del 9 Ottobre 1996; per gli effetti finanziari dei decreti in scadenza: MARCO SANTARELLI, I decreti 'bis' costano 6 mila miliardi; in "Milano Finanza, suppl. Denaro&Politica" del 9 Ottobre 1996;

CORTE COSTITUZIONALE- SERVIZIO STUDI, I decreti-legge, preuspposti giustificativi e controlli (Dottrina, normativa e atti parlamentari rilevanti), fasc. II (272-578), a cura di VITTORIANA CARUSI (Ottobre 1994), con articoli, fra gli altri, di PALADIN, PACE, LIPPOLIS, PIZZORUSSO, SORRENTINO, TARCHI

NASI CLAUDIA, Necessitas non habet legem - La decretazione d'urgenza fra statuto albertino e costituzione repubblicana; in: Diritto e Società, 1995, 271.

CELOTTO ALFONSO, Preoccupanti segnali della Corte Costituzionale sulla legittimità della reiterazione dei decreti-legge (Nota a Corte Costit., 24 giugno 1994, n. 263, Boselli c. Ute Piacenza); in: Giurisp. It., 1995, I, 154

MODUGNO FRANCO E CELOTTO ALFONSO, Rimedi all'abuso del decreto-legge; in: Giur. Costit., 1994, 3232

PIZZORUSSO ALESSANDRO, Sulla decretazione d'urgenza la Corte Costituzionale interviene con un 'obiter dictum' (nota a Corte costituzionale, 27 gennaio 1995, n. 29, Reg. Valle d'Aosta)

CICCONETTI STEFANO MARIA, La reiterazione dei decreti-legge; in: Politica del diritto, 1995, 383

DIGNATICI MARIA CRISTINA, Il problema della decretazione d'urgenza tra costituzione e prassi legislativa; in: Dir. Economia, 1995, 225

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