IL SETTORE NONPROFIT IN ITALIA
LO STATUS GIURIDICO DEGLI ENTI SENZA SCOPO DI LUCRO
di Francesco Salinas

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Un italiano su cinque è impegnato in organizzazioni di utilità sociale: questo solo dato potrebbe rendere le dimensioni e l’importanza del settore nonprofit, un insieme vario e composito di attività accomunate dall’assenza di uno scopo di lucro. 

Sommario

1. IL SETTORE NONPROFIT

1.1 Un tentativo di definizione

1.2 nonprofit e welfare state

2. Lo status giuridico delle organizzazioni nonprofit 2.1 Collegamenti con la Costituzione

2.2 Gli enti senza scopo di lucro nel codice civile

2.3 Le cooperative sociali

2.4 Le organizzazioni di volontariato

2.5 Le IPAB

2.6 La legislazione fiscale

2.7 L’art. 68 del collegato alla Finanziaria

3. Conclusioni

4. Bibliografia

 
 

  1. IL SETTORE NONPROFIT
    1.  
       
    2. Nonprofit e welfare state
    Il terzo settore assume un particolare significato se inquadrato nello scenario complesso della crisi dello Stato sociale e delle sue pervasive politiche assistenziali. Questa forma di intervento dello Stato nell’economia ha le sue radici nella seconda metà del secolo scorso.

    In Italia, ciò avvenne in due direzioni: l’una, volta a limitare l’influenza della Chiesa (legge per la confisca dei beni delle associazioni ecclesiastiche impegnate nel campo assistenziale nel 1866; sottomissione al controllo pubblico del sistema delle opere pie e loro trasformazione in Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza nel 1890 con la legge Crispi); l’altra, volta ad integrare nello Statola classe operaia con mirate politiche di intervento pubblico.

    Se questo era l’impegno sociale dello Stato ai suoi inizi, dovremo arrivare agli anni quaranta del ventesimo secolo per vederlo realizzato nella forma che noi abbiamo conosciuto.

    L’atto di riferimento per i paesi europei è il piano Beveridge (1948) approvato in Inghilterra.

    Esso era ispirato ai principi dell’universalismo egualitario: a tutti i cittadini era garantito un trattamento minimo uniforme, per far fronte alle necessità della vita.

    I sistemi di welfare state conobbero negli anni successivi una notevole espansione: in un primo momento giustificata dalla forte crescita dell’economia, successivamente per coprire gli effetti negativi della crisi petrolifera.

    Le logiche dello Stato sociale non hanno coinciso sempre con l’idea comune di giustizia: gli abbondanti flussi di denaro erogati dallo Stato favorivano determinate categorie di cittadini trascurandone altre (i giovani in particolare) e alimentando così il fenomeno della crescente esclusione sociale.

    In più, questi interventi dello Stato seguivano spesso logiche poco trasparenti, soprattutto in Italia: negli interstizi dello Stato sociale si sono insinuati spesso favoritismi e connivenze, rendendo ancora meno efficiente l’opera dello Stato.

    Basti qui ricordare che del novero delle IPAB (Istituti di Pubblica Assistenza e Beneficenza), che nella loro storia contrastata sono state sotto il controllo dello Stato e, in seguito, degli enti locali, fa parte anche il celebre Pio Albergo Trivulzio di Milano, eletto simbolo della tempesta giudiziaria del 1992.

    La spirale di queste applicazioni distorte dei principi del welfare state provocò esiti disastrosi sul bilancio statale: si sentì quindi la necessità di un ridimensionamento dell’intervento pubblico, incentivando nuove forme di organizzazione di utilità sociale.

    Qui si allaccia la nostra indagine sulle organizzazioni senza scopo di lucro.

    Le organizzazioni del privato sociale sono più efficienti dello Stato, godono di una situazione di migliore informazione riguardo ai bisogni sociali e la loro piccola dimensione garantisce una maggiore flessibilità e quindi politiche di intervento più efficaci.

    E’ importante però notare che parlando di terzo settore non ci si riferisce soltanto ad enti che operano nei tradizionali campi di intervento del welfare state: sono infatti ricomprese sotto questa definizione anche organizzazioni sportive, culturali, ricreative, ambientaliste.

    Coprendo un così vasto campo d’azione, il terzo settore ha raggiunto proporzioni molto interessanti.

    Per dare un’idea delle dimensioni dell’area nonprofit in Italia, basti dire che nel 1991 contava 418.000 occupati (esclusi i volontari), pari all’ 1,8 % degli occupati totali. Parrà poco in confronto alla sua estensione in altri paesi (solo negli USA arriva al 6,8 %), ma nel nostro paese è una cifra pari al numero di occupati nel settore creditizio e assicurativo, e più del triplo di quelli della FIAT. [<<]
     

  2. Lo status giuridico delle organizzazioni nonprofit
  3. Dopo una sommaria introduzione di carattere generale, si rende ora necessario affrontare il terzo settore da una prospettiva più propriamente giuridica.

    Bisogna innanzitutto dire che le organizzazioni nonprofit non sono oggetto di una trattazione organica nel nostro ordinamento.

    Meglio: la dispersione delle norme riguardanti il settore nonprofit ha costituito a lungo il maggiore ostacolo allo sviluppo degli enti non lucrativi, e solo di recente si è registrato un più deciso impegno del legislatore nella direzione opposta.

    Inizialmente quest’opera di riordinamento ha avuto carattere settoriale: si pensi alla legge quadro sul volontariato (11 agosto 1991, n. 266) e alla legge sulle cooperative sociali (8 novembre 1991, n. 381).

    Smentendo chi lo voleva poco attento alla valorizzazione del settore nonprofit nel suo insieme, il legislatore è di nuovo intervenuto sulla materia con l’articolo 68 del collegato alla legge Finanziaria.

    In questa occasione infatti notiamo che al riconoscimento e alla promozione delle singole esperienze di solidarietà sociale i compilatori della legge hanno sostituito un articolato sistema di deleghe al Governo, che viene chiamato non solo ad una opportuna precisazione di cosa si debba intendere per ente non commerciale e per organizzazione non lucrativa di utilità sociale, ma anche ad approntare degli alleggerimenti notevoli dei carichi fiscali che gravano su di essi.

    In quale modo ciò avvenga, lo si vedrà in seguito.

    Prima di affrontare le novità contenute nel collegato, sarà però utile ricostruire un’immagine d’insieme del regime giuridico del terzo settore.

    Il quadro, già lo si è anticipato, è tutt’altro che omogeneo.

    In alcuni casi, come in quello delle IPAB, si renderà addirittura necessario risalire a leggi del secolo scorso, ricostruendo le traversie che le hanno mutate, smembrate e alla fine snaturate.
    [<<]
     

    1. Collegamenti con la Costituzione

    E’ possibile rintracciare spunti per un’indagine sul settore nonprofit innanzitutto nel dettato costituzionale.

    La Costituzione presenta una concezione della società assai diversa non solo, ed è ovvio, da quella dello Stato fascista, ma anche quella dello Stato liberale ottocentesco, che considerava come propri interlocutori esclusivamente gli individui.

    Lo Stato prefigurato nella carta costituzionale, infatti, riconosce le formazioni sociali intermedie come luogo in cui si svolge la personalità dell’individuo (art. 2); garantisce la libertà di associazione (art. 18), come pure quella di formare partiti politici (art. 49) o di riunirsi in sindacati (art. 39).

    Anche dove viene previsto l’intervento dello Stato nell’offerta e nella gestione di servizi pubblici (artt. 32, 33, 34, 38), il costituente si premura di rendere possibile l’intervento dei privati, stabilendone i limiti e i modi.

    Nella Costituzione è di particolare interesse anche la regolamentazione dei rapporti tra Stato e Chiesa cattolica, come di quelli tra Stato e le altre confessioni religiose.

    L’art. 19 sancisce la libertà di costituire associazioni di fedeli.

    L’art. 20, dopo che nei primi articoli era stata riconosciuta al singolo la libertà di professare la propria fede religiosa, garantisce una tutela anche per le attività religiose collettive.

    Vi leggiamo infatti che " il carattere ecclesiastico e il fine di religione e di culto di un’associazione o istituzione non possono essere causa di speciali disposizioni legislative, né di particolari gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività".

    I rapporti con la Chiesa cattolica, sono compiutamente disciplinati dai Patti Lateranensi, recepiti nell’art. 7 della carta costituzionale.

    In essi viene tra le altre cose definito lo status giuridico degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, mentre per quelli privi di riconoscimento si decide di adottare lo stesso trattamento che si applica per le comuni associazioni non riconosciute.

    Con la revisione del Concordato nel 1984 i vari enti vengono unificati in una figura unica di ente ecclesiastico.

    La definizione giuridica dell’ente ecclesiastico civilmente riconosciuto è delineata nella L. 222/1985 attuativa del Concordato; ivi si dice che requisiti fondamentali per accedere a questo particolare regime sono il riconoscimento della competente Autorità ecclesiastica, la sede stabilita in Italia, e infine gli scopi, che devono essere di religione e di culto.

    Questa ultima clausola non esclude però gli enti ecclesiastici dal nostro campo d’indagine: le attività assistenziali sono ammesse, a patto che non assumano un ruolo preminente.

    Tornando alla Costituzione, resta da dire che le religioni diverse dalla cattolica regolano i propri rapporti con lo Stato tramite intese facoltative: in queste viene pure toccato il settore nonprofit, e soprattutto per quanto riguarda il finanziamento delle attività delle chiese sono previste agevolazioni simili a quelle garantite alla Chiesa cattolica. [<<]

       
       
    1. L’art. 68 del collegato alla Finanziaria
    Dalle proporzioni di questa pur breve rassegna è facile intuire il disordine che regna nel mondo degli enti senza scopo di lucro.

    Una serie di leggi così disorganica non può che favorire l’incertezza e la confusione, rendendo possibili facili elusioni della legge, peraltro "giustificate" dai numerosi ed allettanti incentivi concessi alle organizzazioni non lucrative.

    In questo contesto si inserisce il già ricordato art. 68 della legge delega collegata alla Finanziaria 1997.

    L’intento del legislatore è evidente: tentare una definizione ed un trattamento fiscale unitario del nonprofit, riparando alle sue pecche ed incertezze degli anni precedenti.

    L’art. 68 ha avuto una vita travagliata: nato nella c.d. commissione Zamagni presso il Ministero delle Finanze, (ai tempi guidato da Augusto Fantozzi), poi lasciato in sospeso, è stato recuperato nella nuova legislatura ed inserito dopo varie rielaborazioni nel collegato alla legge Finanziaria 1997.

    La redazione finale ha deluso tutti coloro che aspettavano modifiche più radicali dall’intervento legislativo in questione.

    Il redattore in effetti ha privilegiato quasi esclusivamente una faccia sola del problema, quella relativa al trattamento fiscale degli enti non lucrativi, giudicando difficilmente realizzabili le altre (non a caso le più innovative, come la riforma codicistica).

    Analizziamo dunque il testo dell’articolo.

    E’ chiaro dall’inizio che si tratta di una legge delega: "Il Governo è delegato ad emanare (...) uno o più decreti legislativi al fine di riordinare, secondo criteri di unitarietà e di coordinamento, la disciplina tributaria degli enti non commerciali (...) " (comma 1).

    Il comma 2 prosegue sullo stesso tono, stabilendo i principi informatori dell’attività di riordino della disciplina tributaria: " (a) Definizione della nozione di ente non commerciale, conferendo rilevanza ad elementi di natura obiettiva connessi all’attività effettivamente esercitata; (b) esclusione dall’imposizione dei contributi corrisposti da amministrazioni pubbliche ad enti non commerciali (...) per lo svolgimento convenzionato di attività esercitate in conformità con i propri fini istituzionali."

    Seguono altri punti, dei quali i passi più interessanti stabiliscono che si deve seguire un criterio obiettivo oltre al confronto colla disposizione statutaria per individuare gli enti di tipo associativo esclusi dall’imposizione; che va attuata una previsione omogenea di regimi di imposizione semplificata per l’IVA e per le imposte sui redditi degli enti non commerciali, a riguardo di attività commerciali svolte entro limiti predeterminati.

    Vengono previsti quindi a fini di trasparenza obblighi contabili e di bilancio, "per contrastare abusi ed elusioni".

    L’intento riorganizzatore dell’articolo emerge anche nella seconda parte (dal comma 3), in cui si delega al Governo il compito di disporre la disciplina unitaria delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale.

    Notevole è che si parli di un "regime unico" al quale devono essere uniformate le disposizioni tributarie delle normative speciali.

    In questo gruppo rientrano le disposizioni della L. 381/1991 e della L. 266/1991, esaminate in precedenza.

    Per motivi di ordine pratico, questo comma è stato modificato con un emendamento approvato durante la seduta del 13 novembre 1996: la disposizione definitiva dell’articolo prevede infatti che vengano fatti salvi (e non più ridotti alla nuova disciplina) i trattamenti di favore previsti per le associazioni di volontariato e le cooperative sociali dalle rispettive leggi.

    I criteri di delega per la disciplina tributaria delle ONLUS prevedono innanzitutto " l’individuazione dei presupposti e dei requisiti qualificanti le organizzazioni non lucrative di utilità sociale", e la conseguente esclusione di enti pubblici e commerciali.

    Il Governo dovrà quindi individuare "le attività di interesse collettivo il cui svolgimento per il perseguimento di esclusive finalità di solidarietà sociale giustifica un regime fiscale agevolato".

    Al punto (b) del terzo comma viene richiamato esplicitamente il principio trasparenza unito a quello di democraticità interna, che già avevamo trovato nella L. 266/1991 sul volontariato.

    Quasi a corollario del punto precedente, sono poi invocate "misure dirette a evitare abusi e fenomeni elusivi".

    Scorrendo i restanti criteri direttivi imposti al Governo, troviamo la "previsione della detraibilità o della deducibilità di prestazioni liberali effettuate a favore delle ONLUS".

    Segue poi la "previsione di regimi agevolati per i proventi derivanti dalla produzione e dallo scambio di beni o di servizi, anche in ipotesi di attività occasionali, purché in diretta attuazione degli scopi istituzionali".

    Si tratta della caratteristica precipua delle organizzazioni nonprofit, quella cioè di svolgere attività commerciali pur mantenendo fermo il vincolo di non distribuzione degli utili: ed è proprio questa particolarità che ha fatto "saltare" i tradizionali schemi con cui il codice aveva regolato gli enti senza scopo di lucro.

    Queste due ultime disposizioni in particolare sono state inserite per consentire un facile autofinanziamento alle ONLUS.

    Dagli ultimi commi riemerge l’intenzione del legislatore, la sua volontà di controllare e rendere il più possibile trasparente il settore delle organizzazioni non lucrative.

    Viene infatti disposta l’istituzione di un’ "Autorità di indirizzo, segnalazione e controllo, al cui finanziamento sono tenuti gli stessi enti non commerciali e le organizzazioni non lucrative di utilità sociale".

    L’Autorità avrà il compito di garantire "l’uniforme applicazione della normativa sui requisiti soggettivi", come "l’attività di tutela da abusi da parte di enti che si occupano della raccolta dei fondi e di sollecitazione della fede pubblica".

    Con l’indicazione dei compiti dell’organismo di controllo termina il dettato dell’art. 68.
    [<<]
     
     

  4. Conclusioni
  5. Nell’attesa dell’emanazione dei decreti governativi di attuazione delle deleghe appena esaminate, possiamo tentare alcune riflessioni conclusive.

    E’ certo che la nuova legislazione organica sul terzo settore contribuirà ad incrementare le sue dimensioni, una volta stabilite le linee di confine con lo Stato e i loro reciproci rapporti.

    L’attività dello Stato sarà volta soprattutto a controllare e regolare il settore nonprofit proteggendolo da usi distorti che ne ridurrebbero le potenzialità.

    Da parte sua, il terzo settore si propone come efficace e vitale strumento di integrazione dell’attività statale, pienamente rispondente alle mutevoli esigenze della società.

    In ogni caso, l’argomento meriterà anche in seguito l’attenzione del legislatore: la disciplina dell’art. 68 è efficace, ma in fondo, come già si è detto, limitata al solo ambito tributario.

    Un progetto più radicale avrebbe d’altro canto finito per ostacolare e non avvantaggiare il settore nonprofit.

    Per questo motivo, il prossimo impegno dovrà essere rivolto a definire unitariamente il terzo settore e non solo la sua disciplina fiscale.

    Per fare ciò sarà inevitabile mettere in discussione lo stesso codice civile, che di fronte all’emersione di un nuovo orizzonte per le istituzioni non lucrative ha mostrato tutta la sua inadeguatezza.

    Ogni passo ulteriore avrà quindi la sua importanza, a patto che siano assunti come base di partenza i pur limitati tentativi di riorganizzazione della materia che oggi vengono affrontati; soltanto agendo in questa maniera, soltanto con un’azione responsabile e costruttiva (ma non per questo meno critica) il diritto potrà assolvere ancora quello che è il suo compito nella società: comprendere la realtà ed adattare le sue strutture ad essa.
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  6. Bibliografia
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