IL RUOLO DEL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÁ NEL SISTEMA DELL’UNIONE EUROPEA

del Dott. Marco Barucco


Il principio di sussidiarietà rappresenta, nel momento attuale dell’integrazione europea, una questione centrale nel dibattito giuridico-istituzionale sul funzionamento della Comunità e sul suo avvenire.
Consacrato per la prima volta come principio generale di diritto comunitario nell’articolo 3B del Trattato di Maastricht, la sussidiarietà si configura, nell’architettura dell’Unione, quale criterio di allocazione dei poteri tra i diversi livelli decisionali operanti nella Comunità europea: le istituzioni comunitarie, i poteri statali e, seppure in via marginale, i poteri locali. Sulla base di tale principio, cioè, si deve stabilire se in una data materia,  che non rientri tra quelle oggetto di competenza esclusiva comunitaria, l’azione comunitaria risulti “più efficace” rispetto a quella intrapresa a livello nazionale.
La sua introduzione, risponde all’esigenza, sempre più pressante, di cercare di conciliare “...quello che a molti pare qualcosa d’inconciliabile: l’emergere dell’Europa unita e la fedeltà  alla nostra nazione, alla nostra patria; la necessità di un potere europeo, all’altezza  del nostro tempo, e l’imperativo vitale di conservare le nostre nazioni e le nostre regioni come  luogo di radicamento”(1)
Peraltro, tale concetto, non è stato “inventato” dal Trattato Maastricht, dato che le sue origini risalgono addirittura all’antichità; formulazioni di esso sono rinvenibili nel pensiero filosofico di Aristotele (2) e San Tommaso d’Aquino(3), e nei secoli successivi, nelle opere di autori quali Altusio (4), Locke(5), Tocqueville(6), nonchè nella dottrina sociale della Chiesa cattolica(7).
Inoltre, la sussidiarietà si configura come un principio strettamente connaturato ad  un modello costituzionale di tipo federale ( si veda in particolare l’esempio della Germania(8)) al fine di delimitare la ripartizione della competenza tra Stati e autorità centrali.
 Appare chiaro, dunque, che la trasposizione nell’ordinamento comunitario di un principio così generale, suscettibile di essere impiegato in contesti completamente differenti, non può che generare rilevanti problematiche.
Al riguardo l’ambigua formulazione adottata nel articolo 3B, secondo paragrafo,  non sembra idonea a dissipare i dubbi sull’effettiva dimensione ed operatività della sussidiarietà nell’architettura comunitaria(9). Esso recita: “ Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene secondo il principio di sussidiarietà soltanto se e nella misura un cui gli obbiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni  o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”. Si tratta chiaramente di una formulazione che appare il frutto di un compromesso e che viene a riflettere, in ultima analisi, quello che è lo scontro tra due diverse concezioni dell’Unione Europea: quella d’inspirazione federalista da una parte, e quella minimalista o “mercantilista” dall’altra, che vorrebbe un Europa limitata ad un mercato il più ampio possibile e con una minima limitazione della sovranità degli Stati membri a favore delle istituzioni comuni.
In particolare, Germania e Gran Bretagna  nelle conferenze intergovernative avevano sottolineato  come tale principio dovesse essere inteso in una prospettiva restrittiva dei poteri comunitari. Tale atteggiamento della Germania derivava dalla spinta dei Länder che, dotati già di rilevanti poteri sul piano interno, rivendicano una più chiara distribuzione di competenze e  maggiore ambito di intervento nel contesto comunitario per non vedere esautorato del tutto  i loro poteri e loro prerogative sul piano europeo(10).
   Da parte inglese questa lettura restrittiva della sussidiarietà è pienamente coerente con la sua tradizionale avversione verso un eccessiva invadenza legislativa da parte comunitaria. In particolare la critica della delegazione inglese, si appuntava nel timore che gli “eurocrati di Bruxelles” avrebbero potuto espropriare gli Stati membri del potere decisionale e lo avrebbero esercitato in maniera ridondante, senza comprendere realtà troppo lontane da loro.
Tale principio è divenuto così la bandiera issata contro lo strapotere della burocrazia comunitaria secondo un atteggiamento che nascondeva un ipocrisia di fondo. In realtà nulla può fare la burocrazia comunitaria senza l’avvallo degli Stati rappresentati nei Consiglio e non v’è decisione relativa al trasferimento di competenza degli Stati rappresentati nel Consiglio che non venga adottato dagli Stati stessi.
Focalizzandosi, ora, sull’esegesi testuale dell’art. 3B(2), possiamo rilevare come  gli aspetti problematici caratterizzanti tale disposizione s’incentrano su tre punti in particolare: la determinazione dei settori che non sono di  esclusiva competenza comunitaria, e l’analisi dei criteri di sufficienza e della dimensione di scala dell’azione comunitaria.
Per quanto riguarda il primo punto, si tratta di definire l’esatta portata del campo d’applicazione dell’art.3B, determinando il novero delle materie non rientranti nel campo di competenza esclusiva della Comunità, che sono le sole a cui si applica il principio di sussidiarietà.
Tale operazione, peraltro risulta problematica perchè a differenza delle costituzioni degli Stati federali, nel Trattato CE manca una definizione chiara ed univoca della ripartizione di competenze tra Comunità e Stati membri. Infatti i padri fondatori della CE, hanno scelto il metodo funzionalista, in base alla quale la Comunità è legittimata ad intervenire in tutti i settori o aspetti che possono ricollegarsi al conseguimento delle finalità assegnate dal Trattato. Tale metodo appare incompatibile con  un elenco rigido di competenze dal momento che è il dinamismo dell’integrazione a modularle progressivamente. L’organo più idonea a stabilire, di volta in volta, se una data materia rientra nell’ambito delle competenze esclusive della Comunità, e quindi sia soggetta all’applicazione all’art.3B,  risulta essere la Corte di giustizia, data l’indubbia natura giuridica che tale questione assume (11).
Infatti, dal momento che le competenze sono conferite dal Trattato, ciò implica la necessità di interpretare le norme che ad esse si riferiscono; operazione che spetta all’esclusiva giurisdizione della Corte di giustizia.
Una volta stabiliti i settori di non esclusiva competenza comunitaria, occorre valutare l’ammissibilità dell’intervento comunitario in tale aree, utilizzando come parametro di legittimità i due criteri enunciati nell’art. 3B.
In base ad essi si richiede, in primis, la verifica dell’insufficienza degli strumenti in possesso agli Stati membri per realizzare gli obiettivi dell’Unione e, in secondo luogo, la verifica della necessità dell’intervento comunitario, in ragione della dimensione e degli effetti dell’azione, per una migliore realizzazione degli obbiettivi stessi.
In relazione al primo test, ci si propone essenzialmente di confrontare gli strumenti comunitari con quelli statali, a livello legislativo, finanziario, amministrativo, ed economico, per valutare se un azione rimessa all’iniziativa statale, possa garantire risultati almeno sufficienti. Occorre, quindi, come ha chiarito la Commissione, “esaminare se gli Stati membri dispongono di altri strumenti, come un testo legislativo, istruzioni amministrative o un codice di condotta, idonei a raggiungere in misura sufficiente gli obbiettivi perseguiti”(12).
Per quanto concerne il secondo criterio, la disciplina normativa impone la considerazione dei due parametri delle dimensioni e degli effetti delle azioni.
La suddetta verifica consiste, in particolare, nell’accertamento di una maggiore efficacia, di effettivi vantaggi in caso d’azione decisa dall’Unione.
Al riguardo anche su questo punto la Commissione ha chiarito che: “ i fattori che potrebbero essere esaminati in tale contesto, sono l’effetto di scala dell’azione (problemi transfrontalieri, massa critica, ecc.) il costo della decisione di non agire, la necessità di conservare una ragionevole coerenza, gli eventuali limiti dell’azione sul piano nazionale, nonché, l’esigenza di evitare che il gioco della concorrenza venga falsato all’interno del mercato comune”(13).
 Per quanto concerne i rapporti tra i due criteri, si è evidenziato come essi non portano a risultati necessariamente coincidenti.
Infatti, non può considerarsi sufficiente la maggiore idoneità dell’azione della Comunità per legittimare il suo intervento volto a “scavalcare” le competenze statali: occorre anche dimostrare che esso sia essenziale per raggiungere quegli obbiettivi, data l’impossibilità di raggiungerli attraverso la sola azione degli Stati membri. Ne deriva che la Comunità deve agire solo per sopperire all’incapacità statale, e che il carattere sufficiente di un azione a livello degli Stati membri consente di escludere l’azione della Comunità, anche qualora gli obbiettivi dell’azione possano essere raggiunti in modo più efficace dalla Comunità.
  A fronte di tali indicazioni che emergono dall’analisi testuali dell’art 3B(2), si è evidenziato la potenziale pericolosità di tale principio.
Esso, cioè, potrebbe divenire nel futuro dell’integrazione europea l’ancora a cui gli Stati membri, più gelosi delle propria sfera di sovranità,  potrebbero aggrapparsi per contrastare l’espansione dei poteri comunitari(14).
E’ chiaro infatti che subordinare l’intervento comunitario alla duplice condizione dell’insufficienza dell’azione statale, e della maggiore efficacia (in relazione alle dimensione e agli effetti dell’azione richiesta) di quella comunitaria, sembra denotare la volontà di relegare l’Unione ad un ruolo secondario.
A ulteriore conferma di tali considerazioni si fa riferimento alla posizione della Commissione emersa in seno al Consiglio Europeo di Edimburgo, la quale ha manifestato l’intenzione di voler procedere ad una rigorosa selezione delle azioni da intraprendere, proprio in stretta attuazione del principio di sussidiarietà (15).
Coerentemente con queste premesse la Commissione ha proceduto alle verifica delle proposte normative già inoltrate nonché di tutta una serie di misure legislative in vigore, alla luce dell’esigenza di limitare ed selezionare gli interventi comunitari in senso conforme ai dettami della sussidiarietà(16).
Di contro parte della dottrina sostiene come l’introduzione della sussidiarietà nel Trattato CE costituisca un passo decisivo, nel difficile cammino verso la creazione di una nuova architettura europea a carattere federale, contribuendo a superare quella fisionomia ibrida che caratterizza l’attuale fase dell’integrazione europea(17).   La ratio di tale posizione si fonda sulla considerazione che la sussidiarietà “can only be fully understood and defined within the context of federalism,.., thus issues of federalism, subsidiarity and separation of powers are inextricably interwined”(18). In questa prospettiva, l’inserimento della sussidiarietà nell’ordinamento comunitario, non può che tradursi in una accelerazione nel processo di costituzione di una realtà federale europea.
 Tra queste due posizioni, si colloca la concezione di coloro, che preso atto della “chamaleon quality”(19) di tale principio e della sua capacità “to mean all things to all men”(20), negano utilità di un operazione interpretativa che ricerchi gli elementi idonei a sciogliere tale ambivalenza in un senso o nell’altro.
Si sottolinea, invece, come la vera novità del’art. 3B non sta nell’avere accolto questa o quell’altra accezione del principio di sussidiarietà, ma , appunto, nel fatto stesso di aver introdotto questo principio tra quelli destinati ad inspirare le prossime fasi di sviluppo del processo di integrazione europea.
E la correttezza di tale posizione sembra essere confermato dal Protocollo sull’applicazione del principio di sussidiarietà e proporzionalità, allegato al nuovo trattato di Amsterdam, che recita:” Essa (la sussidiarietà) consente che l’azione della Comunità, entro i limiti delle sue competenze, sia ampliata laddove le circostanze lo richiedono, e inversamente ristretta, e sospesa laddove essa non sia più giustificatà”(21).
 Questa lettura della sussidiarietà adottata nel nuovo Trattato, quale criterio neutro per la ripartizione del potere d’agire tra i vari livelli di governo,  e sul rispetto del quale vigilano le istituzioni comunitarie, appare essere la soluzione più idonea.
Lo sviluppo armonioso dell’Unione  nei prossimi anni dipenderà, infatti, in misura considerevole, dalla capacità che gli organi dell’Unione avranno di applicare in modo ponderato il principio di sussidiarietà per l’individuazione del livello ottimale d’azione, al fine di pervenire ad un soddisfacente equilibrio tra ambizioni federaliste e istanze di “rinazionalizzazione”.


Note:
(1) Delors J., Riconciliare l’ideale e la necessità, in Il nuovo concerto europeo, Milano, 1993, p.297.
(2): Vedi in particolare: Aristotele, Politica e costituzione di Atene, Torino, 1992, pag.54.
(3): San Tommaso D’Aquino, La politica dei principi cristiani, Siena, 1981, p. 275.
(4): Vedi in particolare: Althusius, Politica,Londra,1965, p.43- 49.
(5): Vedi in particolare: Locke J., Trattato sul governo, Roma, 1992, p. 92.
(6): Vedi: Tocqueville A., Democracy in America, 4° Vol., Parigi, 1835.
(7): Sull’argomento, vedi tra gli altri: Castillo Lara R.J., La subsidiarité dans l’église, in A.A.V.V., La subsidiarité dans la pratique, Paris,1995, p.153.
(8): Vedi sul punto, tra gli altri, Hofmann R., Il principio di sussidiarietà. L’attuale significato    nel diritto costituzionale tedesco ed il possibile ruolo nell’ordinamento dell’Unione europea., in Riv.It.Dir.Pub.Com., 1993, p. 28.
(9): Vedi sul punto, tra gli altri, Marasà B., L’ambigua sussidiarietà, in Europaforum,1993, n. 2, p.18. Vedi anche Degryse C., Dictionnaire de l’Union européenne, De BoecK Université, Bruxelles, 1995, p.465, che scrive “ La subsidiarité demeure un concept éminenment ambigu.
 Il s’agit d’un principe tellement flou que chacun peut en tirer ce qu’il veut, estiment certains spécialistes”.
(10) Sul rapporto tra regioni e principio di sussidiarietà, vedi in particolare: Tizzano, La partecipazione delle regioni al processo d’integrazione comunitari: problemi antichi e nuove prospettive, in Reg., 1992, p. 603; Rivello, Il ruolo delle regioni nel diritto comunitario e nel diritto internazionale: considerazioni sulla normativa vigente sui progetti di revisione costituzionale, in Dir.com. e degli scambi internaz., 1995, p.255.
(11): In questo senso vedi Toth che scrive: “There can be hardly any doubt that the first question is a purely legal one and is therefore clearly justiciable”, Toth A.G., Is subsidiarity justiciable?, in European Law Review, 1992, p. 268. D’altronde la stessa Corte di Giustizia ha affermato più volte l’esistenza di competenze comunitarie esclusive in taluni settori. Vedi, per esempio in materia di politica commerciale comune la sentenza del 15 dicembre 1976, causa 41/76, Donckerwolcke, Racc.1978, p. 1934; in materia di poliotica comune della pesca la sentenza 1luglio 1978, cause riunite 3,4 e 6 /76, Kramer, Racc. 1976, p.1279.
(12): Comunicazione della Commissione sul principio di sussidiarietà (analisi tecnica), Boll. CE 10-1992, pag. 116.
(13): Ibidem, pag.116.
(14): In questo senso , vedi tra gli altri Pustorino P., Note sul principio di sussidiarietà, in Dir com e degli scambi internazionali.,1995, p.47; Toth A.G., The principle of subsidiarity, in Common Market Law Review, 1992, p.1079.
(15): Boll. CE 12-1992,  p.7-10.
(16):Commission of the European Communities, Report to the European Council on the adaptation of Community legislation to the subsidiarity principle, COM (93), 545 Final (nov.24, 1993).
(17): In questo senso vedi tra gli altri, Orsello G.P., Ordinamento comunitario e Unione europea, Milano, 1994, p. 613; Scharze J., The distribution of legislative powers and the principle of subsidiarity: the case of  federal states, in Riv.it.dir.pub.com.,p.736.
(18):Emiliou N., Subsidiarity: Panacea o fig leaf ?, in O’Keeffe, Twomey (eds.), Legal issues of the Maastricht Treaty, London, 1994, p. 82.
(19):Steiner J., Subsidiarity under the Maastricht Treaty, in O’Keeffe, Twomey (eds.), op. cit.,p.57.
(20):Ibidem, p.57
(21):Protocollo sull’applicazione del principio di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato di Amsterdam, par.3.
 
 


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