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F. Pizzetti, SISTEMA DEI PARTITI E SISTEMI
ELETTORALI NELLA "LUNGA TRANSIZIONE"
Franco Pizzetti
SISTEMA DEI PARTITI E SISTEMI ELETTORALI NELLA "LUNGA
TRANSIZIONE"
I. Il mutamento del sistema politico-partitico italiano
tra il 1990 e il 1995
Parte prima: premessa
1. Un mutamento a Costituzione immutata
Se si confronta la scheda delle elezioni
regionali del 1995 con quella delle amministrative
del 1990, si vede che nessuno dei simboli dei partiti
presenti in quella del '90 fa parte della scheda del
1995.
Tutti i partiti infatti hanno, in questi cinque
anni, mutato simboli, nome e spesso non esistono
nemmeno più nella loro formazione e nella loro struttura
originaria.
Dal confronto fra le due schede abbiamo dunque
il segno più tangibile del terremoto politico che si è
verificato nel nostro Paese nell'arco di un breve
quinquennio.
Questa vicenda così complessa e, nello stesso tempo,
così rapida nel suo svilupparsi, è probabilmente ancora
molto lontana dall' aver raggiunto un punto di
equilibrio. La situazione attuale ,con tutte le sue
tensioni, testimonia che siamo ancora nel pieno di un
processo di transizione da un sistema politico che ci sta
alle spalle ad un sistema futuro ancora non
compiutamente definito.
Vi è però una osservazione che merita fare: tanto
è forte il mutamento che, mettendo a confronto la scheda
elettorale del '90 con quella del '95, si registra per
quanto riguarda il sistema politico, tanto, invece, è
sostanzialmente immodificato il quadro costituzionale. E'
sufficiente confrontare il testo della nostra
Costituzione, così come esso era in vigore nel 1990, con
quello della Costituzione vigente nel 1995 per
constatare che la "grande transizione" in atto non ha
ancora avuto conseguenze apprezzabili sulla nostra
normativa costituzionale.
E' ben vero che non sono mancate, sia nella X che
nella XI legislatura, modifiche, anche rilevanti, ad
alcune norme della Costituzione. Esse tuttavia sono
sempre state frutto di interventi importanti ma
"settoriali", e comunque non sono state introdotte sulla
base di un disegno organico di adeguamento della
nostra Carta costituzionale coerente con la domanda di
cambiamento che in questi anni ha caratterizzato il
rapporto fra istituzioni e società italiana.
Le tre modifiche alla Costituzione approvate nella
X legislatura riguardano infatti: a) l' art. 96, 134 e
135 Cost., con la attribuzione alla giurisdizione
ordinaria della competenza a giudicare i reati
ministeriali (l.cost. 16 gennaio 1989 n. 1);c) l'art.
79, in materia di amnistia e indulto, (l. cost. 6
marzo 1992 n. 1); b) la modifica dell'art. 88 secondo
comma, per consentire lo scioglimento delle Camere
anche negli ultimi sei mesi del mandato del Presidente
della Repubblica , quando questi coincidano in tutto o in
parte con gli ultimi sei mesi della legislatura (l. cost.
4 novembre 1991 n. 1).
Per contro la sola modifica alla Costituzione
approvata durante la XI legislatura riguarda la modifica
dell'art. 68, secondo e terzo comma, con l'abolizione
della necessità di autorizzazione per sottoporre il
parlamentare a procedimento penale e la riforma delle
guarentige dei parlamentari.
Nella attuale legislatura, invece, nessuna modifica
alla Costituzione è stata introdotta giacché non ha avuto
successo l'ipotesi di modificare, prima delle elezioni
regionali e al fine di consentire una più incisiva legge
elettorale regionale in senso maggioritario, almeno
l'art. 122 Cost. ( la discussione sui numerosi progetti
di legge di revisione costituzionale presentati su questo
punto nel luglio 1994 si è conclusa infatti il 19
settembre di quello stesso anno con un voto dell'
Assemblea della Camera dei deputati di non passaggio
all'esame degli articoli).
Le quattro modifiche hanno comunque diverso
"peso" e "significato", anche con riferimento al
processo di transizione già iniziato, come si dirà, con
la X legislatura e accelerato enormemente durante la
XI.
La modifica degli art. 96, 134, 135, relativa alla
responsabilità ministeriale è infatti certamente di
grande rilievo e con "il senno del poi" è stata una
riforma assolutamente "strategica", che fra l'altro ha
consentito alla Magistratura ordinaria di estendere
anche ai ministri, e senza significativi impedimenti,
le inchieste penali sulla corruzione politica (il
fenomeno ormai noto come "Tangentopoli") . Egualmente di
valore assolutamente "strategico", anche con riferimento
alle circostanze specifiche nelle quali è stata
approvata, è la modifica dell'art. 68, con l'abolizione
dell' immunità parlamentare. Questa modifica, fortemente
voluta dal Presidente Scalfaro (cfr. C. Chimenti, Il
Governo dei professori, Passigli, Firenze, 1994, 65, che
parla, addirittura, di "un pallino del Capo dello Stato")
, è stata approvata infatti mentre erano ormai dilagate
le inchieste giudiziarie sulla corruzione politica e un
numero molto alto di parlamentari era già stato oggetto
di provvedimento giudiziari.
Va detto peraltro che, considerato che questa legge,
in seguito alle difficoltà registrate per la sua
approvazione (furono necessarie infatti ben quattro
"letture" fra Camera e Senato) entrò in vigore a fine
ottobre 1993 e il successivo scioglimento di quella
legislatura avvenne nel gennaio 1994, gli effetti di
questa modificazione sul piano immediato furono
relativamente modesti mentre, ovviamente, furono e
restano di grande rilevo sul piano dei principi
costituzionali.
Di analogo rilevo sul piano dei principi, ma
oggettivamente legata strettamente alla modificazione di
un singolo istituto, è la riforma dell'amnistia e
indulto; riforma motivata, tra l'altro, dal fatto che,
entrato in vigore nel 1988 il nuovo codice di procedura
penale che introduceva istituti ordinari di accelerazione
dei processi, era necessario circondare di maggiori
limiti e cautele procedimentali il ricorso agli istituti
di clemenza, precedentemente molte volte utilizzati
proprio anche per smaltire gli arretrati giudiziari (cfr.
Senato della Repubblica, X legislatura, Relazione della I
Commissione Affari costituzionali sui disegni di legge
costituzionali di "revisione dell'art. 79 della
Costituzione, comunicata alla Presidenza il 13 dicembre
1990).
Per quanto riguarda infine il mutamento dell'art. 88
Cost., si ricorderà che si tratta di una modifica
introdotta, anche su esplicita richiesta dell'allora
Presidente Cossiga, per evitare quello che fu definito
come l' "ingorgo costituzionale". Fenomeno questo che si
sarebbe verificato ove, senza alcuna modificazione
costituzionale, si fosse giunti al termine "naturale"
della X legislatura mentre il Presidente della Repubblica
in carica era già entrato negli ultimi sei mesi del suo
mandato.
Intorno a questa vicenda si intrecciò una durissima
battaglia politica, che vide su fronti contrapposti
quanti, anche prendendo a pretesto il temuto "ingorgo",
si battevano per uno scioglimento anticipato della
legislatura e quanti, invece, non volendo comunque lo
scioglimento anticipato e non disdegnando affatto
l'ipotesi che i poteri delle Camere in carica potessero
essere prorogati fino all'elezione del nuovo Presidente
della Repubblica, negavano rilevanza alla questione. La
modifica dell'art. 88 della Costituzione fu la soluzione
di "compromesso" che alla fine fu "trovata", consentendo
contemporaneamente che la legislatura giungesse al suo
termine naturale e che il Presidente Cossiga potesse
comunque indire le nuove elezioni, assegnando in tal modo
alle nuove Camere, e non a quelle in carica, il compito
di eleggere il nuovo Presidente.
Come si vede, dunque, pur se non sono mancate
innovazioni, anche rilevanti, ad alcune norme della
Costituzione, si è trattato sempre di modifiche relative
a singoli istituti o alla necessità di risolvere, persino
ricorrendo a una modifica costituzionale, un "nodo"
politico specifico, legato a uno specifico, per quanto
importantissimo, "momento della Repubblica".
Peraltro non si fatica a constatare che tutte le
modifiche introdotte, anche quelle oggettivamente legate
alla volontà di adeguare la Costituzione scritta al
rispetto di grandi principi e valori in materia di
responsabilità penale dei ministri e dei deputati, hanno
avuto un immediato e strettissimo collegamento con la
transizione in corso, oggettivamente concorrendo ad
agevolarne lo sviluppo.
E' difficile dunque sottrarsi alla convinzione che
di fatto, e certo al di là della volontà di quanti le
votarono, queste modificazioni costituzionali siano state
"strumentali a favorire un processo di superamento e di
rottura dell' intreccio fra istituzioni e sistema
politico " più che non tasselli di un progetto
compiuto di mutamenti costituzionali finalizzati a
dare, attraverso la modifica della Costituzione, una
risposta adeguata alla domanda di cambiamento che, come
si dirà più oltre, già nella X legislatura e molto più
nella XI, saliva prepotentemente dalla società italiana.
Sembrerebbe fare eccezione a questa prospettiva la
modifica dell'art. 78 in materia di riforma dell'amnistia
e dell'indulto. Ma anche su questo forse il giudizio può
essere diverso se si tiene conto della rilevanza che
sulla "transizione in atto" ha avuto ed ha la lotta alla
criminalità organizzata.
Pare dunque possibile sostenere che, malgrado
queste modificazioni costituzionali, la nostra
Costituzione sia rimasta sostanzialmente immutata,
malgrado le vicende di questi anni, e che, comunque, la
riforma costituzionale (o, se si vuole, il "mutamento
costituzionale") non sia stata affatto una "risorsa"
utilizzata per rispondere, nei termini di un adeguamento
costituzionale compatibile con il rispetto dei limiti
sostanziali e formali della nostra "legalità
costituzionale", alla richiesta di cambiamento che ha
comunque caratterizzato la recente fase politica e
istituzionale del Paese.
E' ben vero che negli ultimi cinque anni alcuni
aspetti dell' ordinamento giuridico sono stati innovati
in modo rilevante. Soprattutto, per quanto qui
interessa, sono cambiate le leggi elettorali, leggi di
carattere sostanzialmente costituzionale , la cui
modificazione, come si dirà più oltre, è
contemporaneamente "conseguenza e causa" del mutamento
del sistema politico. Ma è altrettanto vero che ad un
mutamento così forte del sistema politico italiano, quale
quello che si è avuto tra il '90 e il '95, corrisponde
una sostanziale immutabilità della nostra Costituzione
formale.
2. Le diverse strategie di mutamento presenti nella
X e nella XI legislatura
La considerazione fatta consente di cogliere
un aspetto importante della transizione in atto: la
nostra vicenda, infatti, è stata sinora caratterizzata
proprio dal fatto che ha prevalso la linea del mutamento
istituzionale, perseguito attraverso la modificazione
delle leggi elettorali imposta e ottenuta per "via
referendaria", sulle altre due diverse prospettive, che
pure erano presenti sia nella penultima che nell'ultima
legislatura, orientate a privilegiare, invece, come via
alla modifica del sistema istituzionale e politico
italiano, le riforme "formalmente e sostanzialmente
costituzionali" , da un lato, quelle formalmente di
legislazione ordinaria ma "materialmente costituzionali"
e comunque strategiche per il sistema complessivo,
dall'altro.
Le caratteristiche essenziali di questo fenomeno
emergono con grande chiarezza dall'esame dei diversi
tentativi di riforma avviati su più piani dalla metà
del 1987 all'inizio del 1994, ossia negli anni della X e
della XI legislatura.
Entrambe le legislature, infatti, furono segnate al
loro inizio da notevoli spinte sia per una incisiva
riforma istituzionale che per profonde innovazioni
ordinamentali da introdurre con l'approvazione di leggi
ordinarie strategicamente innovative e
"modernizzanti".
In entrambe le legislature, tuttavia, tanto la "via"
delle riforme istituzionali quanto quella delle
innovazioni legislative e ordinamentali si mostrò, sia
pure per ragioni non del tutto coincidenti, di difficile
attuazione e di limitata efficacia.
Soprattutto, a partire dalla metà circa del 1990, di
fronte agli evidenti limiti che , dopo il governo De
Mita e con l'avvio del penultimo governo Andreotti,
caratterizzarono negativamente tutti gli sforzi di
innovazione in atto (emblematica fu l'apposizione della
questione di fiducia contro gli emendamenti che volevano
introdurre l'elezione diretta del sindaco già nella
l.142 del 1990), prese corpo una nuova strategia, quella
referendaria.
Il Movimento Referendario indicò subito, e con
grande chiarezza, nei referendum finalizzati a superare
il proporzionalismo e nelle conseguenti modifiche dei
sistemi elettorali in senso maggioritario il modo più
efficace per rompere l'immobilismo del sistema politico e
istituzionale italiano, sviluppando in tal modo una "via"
del tutto alternativa a quella delle riforme
istituzionali o ordinamentali.
La XI legislatura fu profondamente segnata da tutto
questo. I tentativi che dopo le elezioni del 1992 e
fino all'inizio del 1994 furono fatti per riprendere il
filo delle riforme istituzionali o per modificare in
maniera strategicamente incisiva la legislazione e
l'ordinamento dovettero infatti scontrarsi con la più
forte spinta, ormai irreversibilmente in atto, alla
modificazione ,da imporre per via referendaria, delle
leggi elettorali come strumento per ottenere dove
possibile la modificazione della stessa forma di governo
(caso di comuni e province), e comunque in ogni caso per
cambiare il sistema politico del Paese.
Ed è proprio nel corso della XI legislatura che si
manifesta con più evidenza la contrapposizione fra le
diverse strategie e il netto prevalere della terza sulle
altre due.
3. Le vicende della legge elettorale dei Sindaci come
esempio dell'intreccio fra opposizione alle riforme
di cambiamento, innovazioni legislative imposte dalla
pressione referendaria e nuove iniziative referendarie
orientate a imporre ulteriori cambiamenti
Peraltro le "tre vie" ora evidenziate, pur
concettualmente distinte, si sono spesso anche incrociate
o sovrapposte: emblematico, sotto questo profilo, è il
caso delle norme sull'elezione diretta del Sindaco e del
Presidente della provincia.
La vicenda si può schematicamente ricostruire
attraverso cinque passaggi fondamentali:
1) nel novembre 1989, mentre stava per iniziare la fase
finale dell' esame parlamentare della nuova legge
comunale e provinciale, il PSI pose un netto veto
all'elezione diretta dei sindaci; il Segretario della DC
Forlani spinse il Consiglio Nazionale di quel partito
ad approvare una dichiarazione in favore di una "proposta
al fine di dare ai cittadini la concreta possibilità di
partecipare alle scelte per la stabilità delle
amministrazioni"
2) nel gennaio 1990 cominciò la discussione in Aula alla
Camera del disegno di legge sulla riforma delle autonomie
locali; l'opposizione presentò emendamenti finalizzati a
introdurre l'elezione diretta dei Sindaci che sembrarono
trovare consensi anche in settori significativi della
maggioranza; il governo Andreotti pose la questione di
fiducia e gli emendamenti furono respinti;
3) nell'aprile del 1990 il Movimento Referendario avviò
la procedura per la richiesta del referendum abrogativo
della legge elettorale per i comuni nella parte relativa
ai comuni sopra i cinquemila abitanti; se il referendum
fosse stato approvato il sistema elettorale
maggioritario vigente per questi comuni sarebbe stato
esteso a tutti gli altri; nel gennaio 1991 il referendum
fu dichiarato inammissibile dalla Corte costituzionale;
nel settembre 1991 il Movimento Referendario ripropose il
referendum, apportando al quesito le modifiche necessarie
per superare il vaglio della Consulta ma senza
modificarne sostanzialmente il significato; le elezioni
politiche del 1992 interruppero per un anno l' iter del
procedimento ma nel gennaio del 1993 la Corte
costituzionale lo dichiarò ammissibile;
4) nella primavera del 1993, nel quadro delle complesse
vicende che caratterizzano il periodo di avvio della XI
legislatura sotto il governo Amato e sulle quali si
tornerà più avanti, il Parlamento approvò una nuova
legge elettorale per comuni e province (la l. n. 81 del
1993), prevedendo per i comuni sopra i quindicimila
abitanti l'elezione diretta del Sindaco con un sistema
che, salvo eventualità non facili da verificarsi, è a
doppio turno mentre per i comuni sotto i quindicimila
abitanti il sistema è, salvo un'unica eccezione, a un
turno unico;
5) nell'autunno del 1993 il Movimento Referendario avviò
nuovamente la raccolta di firme per promuovere un
referendum abrogativo volto ad estendere a tutti i comuni
il sistema a un turno unico in vigore per i comuni sotto
i quindicimila abitanti; il referendum è indetto per
l'11 giugno 1995 .
4. L'intreccio tra le "tre vie" al mutamento come
oggetto necessario di analisi dei fenomeni che hanno
segnato le fasi cruciali della X e della XI
legislatura
Di fronte a un insieme di fenomeni così articolati è
complessi pare evidente che una ricostruzione
significativa della vicenda in corso e del nesso che
collega le trasformazioni ordinamentali in atto, tuttora
legate essenzialmente alla modifica dei sistemi
elettorali, con quelle del sistema politico richiede
un'analisi attenta del modo col quale i diversi elementi
del quadro complessivo si sono intrecciati in questi
anni.
In queste pagine si tenta di offrire, su questo
punto, un primo contributo muovendo dalla constatazione
che tanto nella X quanto nella XI legislatura si sono
manifestate "tre vie" diverse di risposta al bisogno di
innovazione e di riforma delle strutture politiche e
istituzionali:
1) la via delle modificazioni legislative ordinarie
2) la via delle riforme costituzionali
3) la via della modifica dei sistemi elettorali
attraverso il ricorso ai referendum abrogativi delle
leggi elettorali vigenti.
La ricostruzione dell' intreccio che ha
caratterizzato la coesistenza di queste tre "vie" e la
riflessione sui motivi che hanno condotto di volta in
volta al fallimento o alla marginalizzazione dell'una o
dell'altra prospettiva costituisce una premessa
all'analisi del mutamento in corso e comunque una parte
rilevante del contributo che qui si cerca di offrire.
Parte seconda: le vicende della X e della XI legislatura
1. Le tre "vie" nella X legislatura:
a) la "via" delle riforme costituzionali: il "progetto
Labriola"
b) la "via" della legislazione ordinaria: la riforma
della Presidenza del Consiglio, la riforma del
Regolamento della Camera in materia di modalità di
voto; la riforma degli enti locali; l'approvazione
della l.241 del 1990 sul procedimento amministrativo e
l'accesso ai documenti amministrativi
c) la "via" delle riforme elettorali per interposto
referendum: il referendum sulla preferenza unica
E' opportuno ricordare che già nel corso della
legislatura 1987-1992, fu forte la consapevolezza della
crisi imminente. Non mancarono infatti, sia durante il
primo governo della Legislatura (governo Goria) sia,
soprattutto, durante il governo successivo (De Mita)
iniziative coerenti con uno sforzo di innovazione e di
riforma del sistema politico e dei rapporti tra
istituzioni e cittadini. Prevalse poi, soprattutto nella
seconda metà della legislatura un diverso e più cinico
atteggiamento: le riforme furono viste più come
funzionali alla stabilizzazione delle alleanze politiche
di governo che come un modo di risposta a una crisi già
in atto fra partiti e cittadini. Era diffusa infatti la
convinzione, dimostratasi poi fallimentare ,che la crisi
fosse comunque padroneggiabile nella continuità
immutabile del sistema politico esistente. La classe
politica del tempo sembrava sentirsi onnipotente
mentre era invece già minata dalla ribellione sociale e
morale che avrebbe poi condotto alla vittoria della Lega,
da un lato, all'esplodere della vicenda oramai nota come
Tangentopoli, dall'altro.
Rimane vero tuttavia che soprattutto dall'inizio
di quella legislatura fino al 1990, si manifestò con
chiarezza una spinta a un forte mutamento da
realizzare sia attraverso riforme costituzionali che
attraverso innovazioni ordinamentali particolarmente
significative . Le due vie peraltro furono perseguite
entrambe, anche se la prima ebbe scarsa fortuna, come del
resto era già accaduto nelle legislature precedenti sia
con la Commissione Bozzi del 1983, sia con le stesse
proposte Labriola del 1987.
In ogni caso, per quanto qui interessa si possono
indicare i seguenti punti di riferimento.
a) Per quanto riguarda la "via" delle riforme
costituzionali e istituzionali :
- va ricordato il progetto di riforma costituzionale
rimasto noto come "progetto Labriola", che, già
presentato in una prima versione, relativa alla
differenziazione del bicameralismo nel 1987, subito prima
dello scioglimento della IX legislatura, fu
ripresentato in una "versione" più ampia nella X
legislatura e discusso a lungo nella prima Commissione
Affari Costituzionali del Senato , senza peraltro che si
giungesse a una definitiva approvazione.
- merita anche sottolineare che il governo De Mita,
entrato in carica nell'aprile del 1988, fu il primo a
prevedere la delega per le riforme istituzionali,
affidata al Ministro per le regioni Maccanico.
- nel maggio 1988 si svolse poi un dibattito contestuale
alla Camera e al Senato sui tempi e i possibili contenuti
delle riforme istituzionali: dibattito che pi non ebbe
seguito apprezzabile
- occorre ricordare infine, in senso contrario, che nella
successiva formazione del sesto governo Andreotti, nel
luglio 1989, alle riforme istituzionali e costituzionali
non venne fatto alcun apprezzabile cenno, se non per la
parte in cui si parlò di una non meglio precisata
prospettiva di "bicameralismo procedurale". Il cenno era
evidentemente alla prospettiva Labriola, la quale
peraltro, come si è detto, non ebbe comunque fortuna.
- da ultimo non si può non ricordare che nel luglio del
1991 il Presidente Cossiga inviò un messaggio alle Camere
sulle riforme istituzionali. Il dibattito parlamentare
che ne seguì (e quello non meno importante che si svolse
in dottrina) segnò, nei fatti, l' accantonamento non solo
delle soluzioni, ma anche del problema che il Presidente
aveva cercato di porre. E su questa linea si collocarono,
sostanzialmente unanimi, tanto le forze di governo quanto
quelle di opposizione.
b) Per quanto riguarda la "via" delle leggi
ordinarie di carattere "materialmente costituzionale" e
comunque strategicamente finalizzate alla modifica dell'
ordinamento , e a puro titolo esemplificativo, si
possono ricordare:
- la presentazione alla Camera dei deputati, da parte
del governo Goria, il 19 novembre 1987, del disegno di
legge sul procedimento amministrativo e l' accesso ai
documenti amministrativi, approvata poi nel 1990 come la
l.n.241 di quell'anno.
- l'approvazione della l.440 del 1988, attuativa
dell'art. 95 u.c Cost. e relativa alla "disciplina
dell'attività di Governo e all'ordinamento della
Presidenza del Consiglio".
- la riforma dell'art.49 del Regolamento della Camera e
la riforma organica del Regolamento del Senato (ottobre-
novembre 1988) con la drastica limitazione del voto
segreto.
- l' approvazione della legge 142 del 1990, che
finalmente, dopo quarantadue anni dall' entrata in vigore
della Costituzione, ha dato attuazione all'art.128 Cost..
c) Per quanto riguarda la "via" della modifica dei
sistemi elettorali per interposti referendum:
- va richiamata la già ampiamente ricordata attività,
peraltro molto incisiva, del Movimento Referendario di
Mario Segni e gli esiti già quasi plebiscitari del
referendum sulla preferenza unica del 1991 (95,6 % di
sì). Vicenda questa, che per una classe politica più
attenta e meno chiusa e ripiegata su sè stessa avrebbe
dovuto essere molto più che un campanello di allarme .
Essa dimostrò infatti con tutta chiarezza che l'
insofferenza della società italiana era ormai giunta a
un livello tale da non tollerare più lentezze e
astuzie dilatorie.
2. Le tre vie nella XI legislatura:
a) la "via" delle riforme costituzionali e
istituzionali: la Commissione Bicamerale per le riforme
istituzionali
b) la "via" della legislazione ordinaria: le quattro
deleghe del Governo Amato e la successiva attività del
governo Ciampi.
c) Il governo Amato e la "via" delle riforme
elettorali per interposto referendum: l'impegno a far
svolgere il referendum sulla legge elettorale del
Senato e ad approvare la legge sull'elezione diretta
del Sindaco secondo lo spirito della richiesta
referendaria già presentata. L'approvazione delle
nuove leggi elettorali sotto il governo Ciampi.
Nel corso della complessa trattativa che condusse
alla formazione del governo Amato emersero nuovamente,
e questa volta con particolare chiarezza, proprio perché
delineate in maniera assolutamente contestuale, le " tre
vie possibili" per il cambiamento .
a) l' ipotesi della riforma costituzionale;
Quando, nel giugno-luglio 1992, nel clima
difficilissimo segnato dagli attentati Falcone e
Borsellino e dal dilagare di "Mani Pulite", si
procedette, dopo l'elezione del Presidente Scalfaro,
alla formazione del Governo Amato, emerse immediata la
proposta di seguire la "prima via", quella della riforma
costituzionale come modo per rispondere alla crisi del
sistema politico e istituzionale.
Si trattava di una linea che "veniva da
lontano" .
Lasciando da parte tutte le posizioni emerse
negli anni precedenti in sede culturale o politica, il
tema delle riforme istituzionali fu presentato
ufficialmente in Parlamento per la prima volta con il
messaggio presidenziale del Presidente Leone nell'ottobre
1975. Seguì poi, nel luglio 1980 ,un ordine del giorno
del Senato favorevole alle riforme istituzionali nel
quadro delle indicazioni contenute, soprattutto in
materia regionale, nel "Rapporto Giannini", presentato
dal Ministro nel novembre 1979. Nell'agosto 1982, il
secondo governo Spadolini chiese e ottenne la fiducia
sulla base di una mozione motivata contenente quello che
fu definito il "decalogo" in materia di riforme
istituzionali. Nell'ottobre 1982 furono istituiti, presso
le Commissioni Affari costituzionali della Camera e del
Senato, i primi Comitati di studio sulle riforme
istituzionali ; importante fu in questo contesto il ruolo
svolto dal Presidente della Commissione Affari
costituzionali del Senato ed ex Presidente della Corte
costituzionale Bonifacio. Dopo le elezioni del 1983, e
dopo la formazione del governo Craxi, nell'ottobre 1983
fu finalmente istituita la prima Commissione Bicamerale
per le riforme istituzionali, presieduta dall'on. Bozzi,
che chiuderà i suoi lavori nel gennaio 1985, con una
relazione approvata senza il voto del PCI, e inutilmente
consegnata ai Presidenti (ma in realtà agli archivi) di
Camera e Senato.
Nella legislatura successiva, delle riforme
istituzionali in Parlamento ci si tornò ad occupare solo
negli ultimi due mesi della legislatura, in seguito alla
già citata presentazione, nel gennaio 1987, del progetto
Labriola sul bicameralismo differenziato. Di quanto
accadde nella X legislatura già si è ampiamente detto.
Quando dunque, nelle trattative per la
formazione del governo Amato, si riprese in modo
esplicito il tema delle riforme istituzionali era
assolutamente chiaro che si cercava di riprendere ancora
una volta una "linea" di risposta sempre fallita nel
passato.
In ogni caso, nel giugno del 1992 ,
contestualmente al varo del governo Amato, si
sancisce in modo esplicito l'accordo di
istituire, prima con doppia deliberazione conforme delle
due Camere poi con legge costituzionale, la Commissione
Bicamerale per le Riforme Istituzionali .
- La Commissione viene istituita contemporaneamente
sia alla Camera che al Senato, nelle sedute del 23 luglio
1992, attraverso due atti monocamerali di indirizzo, nei
quali si specifica che essa avrebbe dovuto svolgere i
suoi lavori nella "previsione che con legge
costituzionale le vengano conferiti poteri referenti nei
confronti della Camera (o del Senato) per la formulazione
di proposte di revisione della Costituzione"
- La Commissione elesse suo presidente l' on. De
Mita nella seduta del 9 settembre 1992 e iniziò subito la
sua attività in attesa che il Parlamento varasse la
prevista legge costituzionale.
- Nel marzo 1993 De Mita si dimise e fu sostituito
dall' on. Jotti
- Nell'agosto 1993 fu finalmente, ma ormai
inutilmente, varata la legge costituzionale formalmente
istitutiva della Commissione
- Nel dicembre del 1993 la Commissione concluse i
suoi lavori approvando un elaborato che la Presidente
Jotti consegnò ai Presidenti dei due rami del Parlamento
poco prima che la legislatura fosse sciolta.
I lavori della Commissione Bicamerale sono
stati consegnati all'archivio delle due Camere e sono
andati così a costituire un nuovo anello della lunga
catena dei tentativi falliti di mutare la Costituzione.
b) l'ipotesi della riforma di alcuni settori
"strategici" dell'ordinamento legislativo e
amministrativo;
Nella vicenda "genetica" del governo Amato, e
comunque nella sua attività successiva, era presente
però, e in modo assolutamente esplicito, anche una
seconda linea: quella cioè di dare una risposta alla
domanda di cambiamento attraverso un incisivo sforzo di
riforma di alcuni apparati o settori strategici
dell'ordinamento.
Questa seconda linea condusse a sancire
che il governo avrebbe chiesto e ottenuto deleghe
puntuali per poter procedere alla riforma della
legislazione in alcune materie, considerate di
particolare rilevanza.
Con la legge 23 ottobre 1992 n. 421 furono
così conferite al governo Amato quattro deleghe
legislative in quattro materie fondamentali:
- quella sanitaria, art. 1
- quella per la riforma del pubblico impiego, art.2
- quella per la riforma della previdenza, art. 3
- quella per la riforma della finanza locale, art.4
Sulla base di quelle deleghe il Governo
provvederà a approvare nel periodo autunno 1992 -inverno
1993 alcuni decreti delegati di particolare rilevanza
nei settori della "privatizzazione" del pubblico impiego,
in quello sanitario e in quello fiscale .
Sulla medesima strada delle riforme
legislative e amministrative, considerate come risposta
essenziale alla crisi del sistema, proseguirà poi anche
il governo Ciampi, soprattutto allorché otterrà in sede
di approvazione della "finanziaria 1993", la delega al
Governo per il riordino dei Ministeri e per dettare norme
in materia di organizzazione e personale
dell'amministrazione pubblica nonché per la
semplificazione e accelerazione dei procedimenti
amministrativi, di istruzione e di università, di
rinegoziazione dei contratti pubblici nonché per
l'attuazione dell'autonomia scolastica e il riassetto
degli organi collegiali.
-Sulla base di questa delega saranno emanati
numerosissimi Regolamenti fortemente modificativi o
innovativi in settori assai rilevanti
dell'amministrazione.
-Contestualmente il governo Ciampi ha promosso
anche il definitivo riordino delle competenze del
soppresso Ministero del Turismo e Spettacolo, istituendo
due nuovi dipartimenti presso la Presidenza del
Consiglio, e ha, soprattutto, operato per la definitiva
approvazione di due normative fondamentali in materia di
riforma della Corte dei Conti (le l.n.19 e n.20 del
1994), con le quali, portando a compimento una strategia
già iniziata dal governo Amato, ha profondamente innovato
nel sistema dei controlli sulle amministrazioni italiane.
- Infine va sottolineato il grande impegno
posto dal governo Ciampi per l'attuazione della l.n.241
del 1990.
Tutti questi provvedimenti si inseriscono
con tutta evidenza nella linea della "scommessa"
riformatrice che, emersa nella XI legislatura col
governo Amato, è rimasta ferma come linea alternativa
alle altre due anche durante il governo Ciampi.
Aspetto questo particolarmente interessante
proprio perché, come si dirà più avanti, è toccato al
governo Ciampi portare a compimento la linea del
mutamento istituzionale perseguito attraverso la riforma
del sistema elettorale.
c) l' ipotesi del mutamento del sistema
politico attraverso la modificazione dei sistemi
elettorali.
Nella fase che condusse alla formazione del
governo Amato era presente, e in modo molto "forte",
anche la terza "via" quella cioè della riforma del
sistema, prevalentemente perseguita attraverso il
mutamento dei sistemi elettorali per "interposto
referendum".
Questa terza linea è quella che poi, di fatto,
è nettamente prevalsa nel corso della XI legislatura:
- Il governo Amato, e la maggioranza che lo
sostenne, si impegnò a favorire la rapida approvazione di
una nuova legge elettorale per comuni e province che
garantisse l'elezione diretta del Sindaco e del
Presidente della provincia, rispettando lo spirito del
referendum abrogativo già proposto.
- Il governo si impegnò inoltre a garantire che
il referendum sulla legge elettorale per il Senato, per
il quale già erano state raccolte le firme, potesse
svolgersi senza alcuna interferenza, qualora fosse
stato dichiarato ammissibile dalla Corte costituzionale.
I due impegni, peraltro, furono esplicitamente
richiesti dai parlamentari che avevano sottoscritto in
campagna elettorale il "patto Segni" come condizione per
dare voto favorevole al Governo . Gli stessi parlamentari
ripeteranno poi una analoga posizione, ovviamente
riferita soltanto alla rapida approvazione delle nuove
leggi elettorali di Camera e Senato, al momento della
formazione del governo Ciampi.
A referendum svoltosi, il governo Amato,
avendo sostanzialmente esaurito il compito per il quale
ne era stata consentita la formazione, si dovette
dimettere e fu sostituito da un governo, quello Ciampi,
che a sua volta ebbe come compito prioritario quello di
garantire una rapida approvazione delle nuove leggi
elettorali e di consentire, a leggi approvate, lo
scioglimento delle Camere e l'indizione di nuove
elezioni.
3. Le diverse strategie presenti sulla scena
italiana fra il 1990 e il 1993. Il quadro riassuntivo.
Il mutamento dei sistemi elettorali come unica
risposta istituzionale alla richiesta di cambiamento.
Le vicende successive al referendum del 1993.
In più fasi, tra il '90 e il '93, è emersa dunque
con evidenza, nel nostro Paese, la possibilità o
l'opportunità di dare una risposta alla crisi in atto
attraverso un approccio sistemico alle riforme
istituzionali.
Analogamente, in più di un caso è stato compiuto
uno sforzo rilevante per procedere a innovazioni
legislative e regolamentari in grado di modernizzare in
modo significativo settori strategici dell'ordinamento ed
offrire così una solida "via di uscita" alla crisi
imminente o in atto.
Per motivi diversi, però, queste risposte non sono
state comunque adeguate.
a) le cause del fallimento dei tentativi fatti
durante la X legislatura
Certamente sono state del tutto insufficienti, anche
sotto il profilo "contenutistico" e "strategico" le
innovazioni o i tentativi di innovazione della X
legislatura.
Del tutto inadeguata, a questi fini, è stata la
legge 142 del '90.
Soprattutto dal punto di vista della forma di
governo a suo tempo adottata, con la previsione
dell'elezione del Sindaco e della Giunta a scrutinio
palese e con l'istituzione della c.d. "sfiducia
costruttiva" come unico elemento di stabilizzazione
dell' Esecutivo, quella legge si è dimostrata infatti
oggettivamente inadeguata.
Essa è apparsa rivolta più a dare una risposta a
problemi di stabilità e di trasparenza emersi
nell'immediato passato che alla domanda, ormai posta con
forza dalla maggioranza degli elettori, di poter
scegliere col proprio voto non solo un partito ma anche
una proposta di governo.
E' in questo quadro, del resto, che si comprende
bene perché questa stessa legge, dopo meno di due anni di
vigenza, sia stata profondamente modificata, proprio
su questo punto, dalla legge sull'elezione diretta del
Sindaco, approvata nel marzo del 1993 mentre già era
stato indetto per il 18 aprile il referendum abrogativo
sulla legge elettorale precedente.
Né si sono mostrate sufficienti le innovazioni
della legge n. 440 del 1988, malgrado che toccassero
punti assai rilevanti del sistema delle fonti, della
delegificazione, dei rapporti Stato-Regioni, del riordino
complessivo delle istituzioni di governo.
Il fatto è che la crisi che si stava preparando non
riguardava più il funzionamento delle istituzioni, anche
se aveva una delle sue cause nelle disfunzioni
istituzionali: la crisi riguardava ormai direttamente il
sistema politico come tale.
Quanto poi alle modifiche dei regolamenti
parlamentari, per quanto importanti esse potessero essere
in ordine al rovesciamento del principio tradizionale
della segretezza del voto, erano evidentemente troppo
limitate ai rapporti Parlamento-Governo per poter essere
sufficientemente incisive sul sistema complessivo.
Una risposta adeguata non è stata data neppure dalle
iniziative in materia di riforme istituzionali.
Per quanto riguarda la discussione sul "progetto
Labriola", che occupò a lungo la Commissione Affari
costituzionali del Senato durante la X legislatura, come
si è detto essa si interruppe prima che si potesse
arrivare all'approvazione di un progetto organico. Né le
aperture fatte dal governo De Mita si dimostrarono
qualcosa di più di pure intenzioni accademiche.
b) le cause del fallimento dei tentativi fatti
durante la XI legislatura
Nettamente più incisivi, e ormai più evidentemente
consapevoli, i tentativi fatti durante la XI legislatura.
La Commissione Bicamerale sulle Riforme
Costituzionali è, infatti, riuscita a licenziare un
progetto compiuto e articolato di proposte.
Come si è ricordato, però, il progetto fu depositato
in Parlamento poche settimane prima che il Presidente
Scalfaro sciogliesse le Camere, ponendo in tal modo
termine alla XI legislatura. E del resto volutamente il
Parlamento aveva accelerato l'approvazione delle nuove
leggi elettorali di Camera e Senato nel tentativo,
riuscito, di approvarle comunque prima del fatidico 6
agosto 1993, giorno nel quale sarebbe entrata in vigore
la legge costituzionale istitutiva della Commissione
Bicamerale che, come era nell'intesa del luglio 1992,
affidava a questa Commissione (e non più soltanto al
"normale" procedimento legislativo ordinario) il potere
di fare proposte anche in materia elettorale.
In sostanza, la Commissione Bicamerale non ha
fallito tanto per la sua "incapacità" o "insensibilità"
quanto piuttosto per il fatto stesso che ormai, con il
referendum del 18 aprile 1993, aveva nettamente prevalso
la "terza via" per la riforma del sistema politico
attraverso il mutamento del sistema elettorale.
Considerazioni analoghe valgono anche per gli
sforzi fondati sulla modifica di settori strategici
dell'ordinamento.
Questa linea, pur praticata con grande incisività e
anche con grande efficacia, sia dal governo Amato che dal
governo Ciampi, si è dimostrata comunque
sostanzialmente inadeguata, forse troppo illuministica,
in ogni caso eccessivamente lunga nei suoi effetti per
poter "resistere" alla inarrestabile pressione al
cambiamento definitivamente "innescata" dal processo
referendario.
c) La vittoria della "terza via"
La "via al cambiamento" che ha prevalso in modo
più netto è stata quella della riforma del sistema
istituzionale e politico perseguita attraverso il
mutamento delle leggi elettorali.
Le uniche grandi modifiche di carattere
"sostanzialmente" costituzionale che in questi quattro
anni sono state introdotte nel nostro ordinamento sono
infatti legate proprio alle nuove leggi per
l'elezione diretta del Sindaco, prima; per la Camera e il
Senato poi; per le Regioni, da ultimo.
Del resto, come si è già detto, giova ricordare che
era nei patti di governo della nascita del governo Amato
consentire la rapida approvazione della legge
sull'elezione diretta del Sindaco e lo svolgimento del
referendum sulla legge elettorale del Senato, evitando
ogni iniziativa con esso in contrasto e mantenendo un
rigoroso atteggiamento neutrale.
Giova ricordare, ancora, che, subito dopo lo
svolgimento del referendum sulla legge elettorale del
Senato, il Governo Amato diede immediatamente le
dimissioni.
Non a caso, infatti, con l'approvazione a
larghissima maggioranza del referendum abrogativo si
considerò conclusa, in modo netto e preciso, anche
l'esperienza del governo.
Era scritto nelle cose che la netta decisione
referendaria comportasse anche la fine dell'
Esecutivo. Malgrado il grande sforzo compiuto per
sviluppare una forte capacità innovativa e riformatrice
dell'ordinamento legislativo e dei settori strategici
dell'Amministrazione e per affrontare con incisività lo
sforzo di risanamento finanziario del Paese, agli occhi
di gran parte dei suoi sostenitori fin dal suo sorgere
il governo Amato doveva avere come scopo principale (e
per alcuni "unico") proprio quello di consentire lo
svolgimento di questo Referendum . Né si può dimenticare
che il sempre crescente numero di parlamentari inquisiti
che caratterizzò il periodo Amato concorse pesantemente a
indebolire la già scossa credibilità delle istituzioni e
ad accentuare enormemente la richiesta di mutamento di
tutto il sistema politico.
E' utile infine ricordare anche che al governo
Amato ha fatto seguito un Esecutivo, quello Ciampi, che
fin dal momento della sua formazione, segnalò subito il
suo essere un governo "anomalo", tutto orientato a
garantire una transizione ormai inevitabile, nei
contenuti, e necessariamente rapidissima nei suoi tempi.
Il governo Ciampi fu infatti formato in modo da
sottolineare il più possibile che esso non era in alcun
modo vincolato da legami partitici.
Su richiesta dello stesso Presidente della
Repubblica, il Presidente incaricato evitò infatti
rigorosamente ogni consultazione rituale con le
delegazioni dei partiti prima di sciogliere la riserva e
accettare di formare il governo.
Pur nella continuità con l'azione di risanamento
e di riforma già iniziata da Amato, al governo Ciampi
fu affidato, fin dalla sua formazione, essenzialmente il
compito di consentire e favorire la rapida approvazione
delle nuove leggi elettorali di Camera e Senato.
Leggi da scrivere, come lo stesso Presidente della
Repubblica disse, quasi sotto dettatura, per procedere,
poi, dopo l'approvazione delle nuove norme elettorali,
all' immediato rinnovo della legislatura.
D'altro canto, la continua estensione delle
inchieste giudiziarie sui fatti di corruzione politica
aveva ormai largamente delegittimato un Parlamento che
vedeva molte decine di propri membri oggetto di
procedimenti giudiziari per reati di particolare gravità
e che non era dunque più in condizioni né di collaborare
davvero a un significativo e meditato lavoro legislativo
né di opporsi con una qualche reale efficacia al suo
stesso scioglimento.
Il governo Ciampi entrò in carica nel marzo del
'93; le leggi elettorali furono approvate nell'agosto
1993; i nuovi collegi uninominali furono definiti nel
dicembre '93.
Coerentemente con l'andamento della vicenda qui
ricostruita e malgrado che fosse impegnato in
un'efficacissima opera riformatrice che, peraltro,
continuò anche nei due mesi che intercorsero prima della
convocazione delle nuove Camere, Ciampi si dimise appena
le leggi elettorali furono operative.
Nei primi giorni del gennaio del 1994 , malgrado
che l' on. Pannella e molte decine di deputati
avessero ritirato la mozione di sfiducia da loro
presentata e dichiarassero di volerla trasformare in una
mozione di fiducia, Ciampi si presentò alla Camera e,
prima che il dibattito si concludesse, salì al Quirinale
per presentare le sue dimissioni.
Fu infatti lo stesso Presidente Ciampi a chiedere
di interrompere la discussione prima che la mozione fosse
messa in votazione e a decidere di recarsi al Quirinale
per dimettersi: la ragione stava, evidentemente, nel
fatto che il Presidente Ciampi e lo stesso Presidente
Scalfaro ritenevano che la Camera (o meglio il
Parlamento) fosse ormai sostanzialmente delegittimata per
il duplice concorrente fenomeno delle inchieste
giudiziarie e dell' approvazione delle nuove leggi
elettorali .
In ogni caso, il Presidente della Repubblica
sciolse immediatamente le Camere, consentendo, così, le
elezioni politiche del 27 marzo che hanno dato vita all'
attuale legislatura.
E', dunque, proprio la strada del cambiamento del
sistema politico attraverso la modifica delle leggi
elettorali che, di fatto, ha prevalso; questa infatti è
stata la sola risposta "efficace" alla crisi del
sistema che si è riusciti a dare .
Perché poi la vicenda sia andata così, se per il
prevalere di una lucida e consapevole "strategia" o per
l'incapacità di perseguire ogni altra strada in presenza
del triplice fenomeno costituito dalla pressione
referendaria, dalla delegittimazione originata dalle
inchieste giudiziarie e dall'incapacità di trovare un
sufficiente accordo fra le forze politiche, è cosa che
qui si può tralasciare.
Ciò che conta infatti è che comunque la "grande
transizione" italiana è stata affidata tutta al mutamento
della rappresentanza politica come conseguenza dei mutati
sistemi elettorali.
4.Una brevissima conclusione: il cambiamento del
sistema politico come unica conseguenza delle
vicende di questi anni. Il mutamento del sistema
politico come premessa per il mutamento del sistema
costituzionale; la tesi del Movimento Referendario.
Non deve meravigliare, dunque, che proprio il
sistema dei partiti appaia oggi come la parte più
nuova, e comunque quella più "cambiata", nella realtà
del nostro Paese.
In un certo senso, la scelta della riforma
elettorale come via per il mutamento del sistema ha
avuto come obbiettivo e come conseguenza proprio la
modifica del sistema politico.
D'altro canto chi più tenacemente ha perseguito
questa strada, come il movimento referendario e
specialmente il suo leader Mario Segni, ha più volte
dichiarato di avere come obbiettivo quello di cambiare
il sistema politico. Anche sulla base dell' esperienza
in materia di riforme istituzionali fatta nelle
legislature precedenti, si pensava, infatti, che solo
cambiando il sistema politico si potesse cambiare il
sistema costituzionale. Si sosteneva, cioè, che il solo
modo per "cambiare le istituzioni" fosse quello di
"cambiare prima il sistema politico" e dunque che la sola
riforma davvero utile e necessaria fosse appunto quella
dei sistemi elettorali. Il resto sarebbe venuto dopo.
Quando, dunque, osserviamo che nessun partito
presente alle elezioni amministrative e regionali del '90
ha avuto il proprio simbolo immutato sulla scheda del
'95, non facciamo che registrare un fenomeno che è
conseguenza coerente e necessaria dell' andamento
complessivo della vicenda italiana.
II. Il mutamento del sistema elettorale: causa o
conseguenza del mutamento di sistema politico?
1.Una considerazione e un interrogativo: come
qualificare i fenomeni di mutamento del sistema
politico precedenti alle riforme elettorali?
Se, però , si considerano realisticamente le
vicende di questi anni, si deve constatare che non è
vero, e che comunque sarebbe troppo semplicistico,
parziale e fuorviante, affermare che i mutamenti del
sistema politico verificatisi siano stati sempre e
soltanto conseguenza dell' adozione del sistema
maggioritario.
Le cose sono molto più complesse e vi è una sorta di
circolarità fra alcuni fenomeni tra di loro collegati
che per un verso concorrono a determinare il mutamento
delle regole elettorali (e dunque si manifestano prima
che queste siano cambiate) ma che per un altro aspetto
costituiscono essi stessi elementi importanti di
cambiamento.
Questi fenomeni sono almeno quattro:
- primo: la crisi politica che colpisce alcuni
soggetti del sistema politico italiano, dopo l' '89 e
le conseguenze che questo determina nella rimessa in moto
della dialettica politica.
Si colloca qui la vicenda dello scioglimento del PCI
nel 1991 e la nascita delle due nuove formazioni del PDS
e di Rifondazione Comunista. Si colloca probabilmente qui
anche la radice di quel processo che conduce in pochi
anni allo "sdoganamento" del MSI. Sta di fatto che già
nell' autunno del 1993 , prima dell'alleanza con Forza
Italia e molto prima della fondazione di Alleanza
Nazionale, questo processo consente al segretario del
MSI, on Fini, e a un rappresentante di assoluto spicco di
quel partito, l'on. Mussolini, di presentarsi alle
elezioni per il sindaco di Roma e di Napoli, riuscendo
nel secondo turno a ottenere la rappresentanza di fatto
dell'intero centro-destra
- secondo: il formarsi, intorno al movimento
referendario e sulla base di progetti politici di
mutamento e rottura del sistema esistente , di nuovi
soggetti che vedono nella modifica delle leggi
elettorali un obbiettivo essenziale da raggiungere .
Soggetti questi che, dunque, non possono certo essere
considerati come "prodotti" (ma caso mai come
"coproduttori") di quella modificazione.
Si situa qui la vicenda del Movimento Referendario,
con la crisi dei piccoli partiti laici, iniziata già
prima della vicenda di Tangentopoli, e la successiva
nascita di Alleanza Democratica (AD).
- terzo: l'emergere di nuovi soggetti politici che
hanno nel dissenso verso il sistema politico e
istituzionale del tempo la loro principale ragion
d'essere o, almeno, la ragione del loro crescente
consenso elettorale .
La Lega Nord è certamente l'esempio più rilevante
di questo fenomeno, anche se non va dimenticato che
questo movimento ha un'origine più lontana nel tempo
(era già presente nella X legislatura e aveva avuto un
successo significativo nelle elezioni amministrative del
1990).
- quarto: il mutamento o la sparizione di alcuni
partiti (e di interi "spezzoni" della classe politica
precedente) come conseguenza della vicenda giudiziaria.
E' questo un fenomeno che si verifica soprattutto a
cavallo fra il 1992 e il 1993 e per alcuni partiti si
accelera dopo il referendum del 18 aprile 1993 conducendo
al loro superamento o alla loro sparizione già prima
delle leggi elettorali dell'agosto 1993.
Si situa qui, specificamente, la vicenda della
"sostanziale" trasformazione-sparizione del PSI
conseguente alle dimissioni di Craxi da segretario del
partito e ai travagliati passaggi di segreteria da
Benvenuto a Del Turco. Si situa qui anche l'Assemblea
Nazionale della DC, svoltasi nel luglio del 1993, che
dette l'avvio al processo di trasformazione di quel
partito nel nuovo Partito Popolare Italiano.
Quattro fenomeni, quindi, che si legano tra di
loro: la crisi ideologica di alcuni partiti "storici" e
la loro trasformazione; la scelta referendaria sui
sistemi elettorali come "grimaldello" per far "saltare"
il sistema politico; la ribellione alla realtà esistente
,e quindi la sua rimessa in discussione, come causa del
formarsi di nuovi soggetti politici; le vicende
giudiziarie come causa di delegittimazione e di messa
fuori giuoco di una parte importante della classe
politica italiana.
Questi quattro fenomeni non possono certamente
essere considerati come "conseguenza" del mutamento dei
sistemi elettorali, essendone caso mai una delle cause.
E tuttavia non vi è dubbio che essi stessi sono già
"figli" di quella stessa crisi di sistema che, in ultima
analisi, è la vera "causa causante" delle trasformazioni
elettorali successivamente intervenute.
una seconda considerazione e un secondo
interrogativo: come valutare i mutamenti di sistema
politico oggettivamente successivi alle riforme
elettorali?
Non vi è dubbio peraltro che vi è stato anche un
effetto indotto dai sistemi elettorali, ed è certamente
vero che c'è comunque una sorta di circolarità "causa-
effetto" tra modifiche che producono il mutamento
elettorale e mutamento elettorale che produce
modifiche.
Sarebbe del tutto inammissibile, dunque, negare ogni
effetto ai nuovi sistemi elettorali. Anzi, come si
cercherà di sottolineare, essi incidono
significativamente sul sistema politico, concorrendo caso
mai, con le differenze che oggi li caratterizzano, a
rendere più difficile la sua stabilizzazione. Ma di
questo più oltre.
Ora è giusto considerare in che misura, e in
quali casi, è stato invece il sistema elettorale
maggioritario a determinare i mutamenti dei soggetti
politici .
Sono proprio questi, infatti, i casi che possono
consentire di comprendere meglio gli effetti indotti
sul sistema dei partiti dal passaggio al maggioritario .
III.I mutamenti del sistema politico come conseguenza
dei mutamenti di sistema elettorale
1.I più significativi fenomeni di mutamento del
sistema politico come conseguenza del mutamento di
sistema elettorale: rassegna
I fenomeni che si sono verificati nel quadro
politico come effetto del sistema elettorale, o
comunque come diretta e immediata conseguenza del
"progetto realizzato" del passaggio alle regole
maggioritarie sono sicuramente molti.
Un primo fenomeno è ,certamente ,quello legato alla
formazione, intorno e insieme al PDS, di uno schieramento
progressista che ha fatto registrare alleanze nuove nel
sistema politico italiano e che nella sua fase di
formazione , quella che va dalla primavera 1993 fino all'
inverno-primavera 1994, è sembrato offrire una
prospettiva concreta al progetto di Alleanza Democratica.
Un secondo fenomeno, anch'esso sicuramente
collegato in maniera evidente all'adozione dei sistemi
maggioritari ( e più specificamente di quelli di Camera e
Senato) è la improvvisa nascita, nell'arco dei pochi
mesi che vanno dalla primavera 1993 (referendum
abrogativi) alla primavera 1994 (elezioni del 27 marzo)
, di un nuovo soggetto politico come Forza Italia (FI).
Un terzo fenomeno, strettamente connesso con
sistemi elettorali che spingono a "giustificare" le
opzioni offerte agli elettori in termini di "Destra" e
"Sinistra" , riguarda l'evoluzione che , nel quadro
dello "sdoganamento" già in atto dal 1989 in poi del
Movimento Sociale Italiano, ha consentito ad alcuni dei
suoi leaders di porsi come punti di riferimento
elettorale dell'intero centro destra e poi ha spinto
questo partito a trasformarsi in Alleanza Nazionale
(A.N.) .
Un quarto fenomeno, legato anch'esso ai sistemi
elettorali adottati , è quello che ha caratterizzato la
vicenda politica della Lega Nord, costretta ad allearsi
con Forza Italia nel Polo delle libertà alle elezioni del
marzo 1994 ma con questo schieramento incompatibile,
tanto da segnare, con la sua uscita dal governo
Berlusconi nel dicembre 1994, la fine del primo
esperimento di governo del centro-destra.
Un quinto fenomeno, altrettanto importante, ma con
più difficoltà collocabile in un unico e specifico
momento, riguarda la crisi che ha colpito il Partito
Popolare in due diverse fasi della sua vicenda recente.
Il Partito Popolare, che si costituisce in tre fasi
diverse, fra l' Assemblea del luglio 1993, il gennaio del
'94 e il suo primo Congresso nel luglio del 1994, in un
primo periodo è semplicemente la formalizzazione della
risposta già data con l'Assemblea Nazionale del luglio
'93 alla crisi della Democrazia Cristiana.
Una prima crisi del Partito Popolare si verifica
nel gennaio del '94, quando approvato il sistema
elettorale per Camera e Senato e alla vigilia delle
elezioni del marzo del '94, si ha la scissione del Centro
Cristiano Democratico (CCD): fenomeno questo certamente
legato in modo diretto anche all'adozione del nuovo
sistema elettorale
Fino al marzo 1995, il Partito Popolare continua
,però, a rappresentare soprattutto la rivendicazione
storica e politica di una tradizione che, messa in crisi
da una classe politica delegittimata, si rilegittima
attraverso la selezione di una nuova dirigenza e persino
di nuove forme e valori ideologici di insediamento nella
società italiana (l' Appello di Martinazzoli nell'
autunno-inverno 1993-1994 è in questo senso
significativo dello sforzo compiuto nella ricerca di
nuovi valori "fondanti" di insediamento politico del
partito, pur nella rivendicata continuità con la
tradizione precedente di Don Sturzo e del primo Partito
Popolare) .
Lo stesso Congresso del luglio 1994, che vede
l'elezione di Buttiglione e la sconfitta della "sinistra"
interna non determina la "deviazione" del PPI dalla sua
traiettoria, perché non lo "disassa" rispetto alla sua
origine "genetica".
Di inusitata "violenza" è invece lo scontro che si
verifica all'interno del Partito Popolare, nel marzo del
'95 e che conduce, sostanzialmente, alla nascita di due
Partiti Popolari "contrapposti" ( "di Buttiglione" - "di
Bianco") ciascuno dei quali considera l'altro
illegittimo, con due Segretari, due Tesorieri e che
indicono due diversi Congressi per l'estate 1995.
Questo scontro è certamente dovuto a divergenze
profondissime sull' analisi della situazione italiana,
sui valori di riferimento e sulle diverse ipotesi
circa la collocazione del PPI in un sistema politico
italiano in quel momento in forte evoluzione. Non va
dimenticato, infatti, che la crisi del PPI si sviluppa in
un contesto e in un momento caratterizzato da due
importanti processi di trasformazione dei due poli di
destra e di sinistra dello schieramento: a destra, la
trasformazione del MSI in AN ; a sinistra, il sorgere
dell'ipotesi Prodi come modo per legare stabilmente il
centro alla sinistra.
Esso però è certamente dovuto anche, e in modo non
meno evidente, all'introduzione, con la nuova legge
elettorale per le Regioni, di un sistema che impone in
modo assai più netto di prima la divaricazione del
sistema politico italiano in due schieramenti .
2. I recentissimi mutamenti legati al nuovo sistema
elettorale per le Regioni. Gli effetti sul sistema
politico della pluralità di sistemi elettorali
adottati
Proprio l'esperienza vissuta dal PPI, per un verso,
e le vicende legate alla formazione delle liste per le
ultime consultazioni elettorali, per l'altro, inducono a
un'ulteriore osservazione.
L'analisi che si sta conducendo dimostra che non è
vero che il sistema politico italiano sia cambiato tutto
per effetto delle norme elettorali.
Dimostra anche però che queste non sono
indifferenti rispetto al quadro politico cosicché
l'adozione di un sistema piuttosto che di un altro può
determinare effetti anche rilevanti, come è accaduto per
la nascita dello schieramento progressista intorno al
sistema di Camera e Senato; per lo svilupparsi di Forza
Italia intorno a quel medesimo sistema; per il
verificarsi della crisi del PPI anche come conseguenza
del sistema elettorale adottato per le elezioni
regionali.
Per altro va anche sottolineato che il sistema
adottato per le elezioni regionali, con la previsione
della lista maggioritaria e del suo capolista come
candidato a Presidente della regione ha determinato tre
effetti ulteriori.
Il primo, in questa sede piuttosto "marginale", è
stato quello di introdurre una sorta di "modificazione
costituzionale in via televisiva". Gli italiani, infatti,
sono giustamente convinti di aver eletto i Presidenti
delle Regioni (e così hanno detto loro le televisioni di
tutte le reti) mentre noi sappiamo bene che l'art. 122
Cost. non è stato modificato e che il Presidente è eletto
dal Consiglio nel suo seno.
Il secondo, che le alleanze e gli schieramenti
elettorali si sono modificati sia rispetto alle elezioni
parlamentari che alle contemporanee elezioni provinciali
o comunali (si è avuta, nella maggior parte delle
regioni, l'alleanza stabile di tutte le forze di centro-
destra, da un lato, di quelle di centro-sinistra,
dall'altro, con esclusione o autoesclusione della Lega e
di Rifondazione; mentre così non era stato per Camera e
Senato, né è stato, in quegli stessi giorni, per le
elezioni comunali e provinciali).
Proprio l'esperienza delle elezioni regionali e di
quelle, contemporanee ma spesso opposte quanto a
risultati, per le province e i comuni, spinge poi ad
avanzare un'altra considerazione, incidentale rispetto
all'analisi che si sta svolgendo, ma fondamentale dal
punto di vista più generale del sistema politico e
istituzionale complessivo.
Le leggi elettorali approvate, in questi anni, per
l'elezione diretta del Sindaco, per Camera e Senato, per
le Regioni, sono tutte fra loro diverse l'una dall'altra.
Sono cioè tutte leggi che si basano su sistemi
elettorali differenti che dislocano diversamente le
opportunità o disopportunità dei possibili modi di
presenza dei soggetti politici nella competizione
elettorale.
La conseguenza è che, per la parte in cui la
collocazione dei soggetti politici è condizionata anche
dalle leggi elettorali, l'ordinamento italiano oggi non
favorisce, ma caso mai impedisce ,la stabilizzazione del
suo sistema politico.
Le leggi vigenti, insomma, per la loro grande
varietà di sistemi, non favoriscono lo stabilizzarsi del
quadro politico, ma, anzi, accentuano la sua crisi e le
sue difficoltà.
3.Una conclusione interlocutoria
Come è ovvio, dunque, possiamo registrare che anche
nel nostro Paese i sistemi elettorali hanno conseguenze
sul quadro politico.
Ed anzi, possiamo sottolineare che nella nostra
realtà proprio il proliferare di molti sistemi
elettorali diversi per i vari livelli di governo (oggi
ne possiamo contare non meno di sei fra comuni sotto e
sopra i quindicimila abitanti, province, regioni, Camera
e Senato) pone un reale problema di compatibilità fra
i differenti effetti che ciascuno di essi può provocare
sui tipi di alleanze e i modi di partecipazione alla
competizione elettorale e le esigenze di armonizzazione e
stabilizzazione del sistema politico.
Dobbiamo riconoscere anche però che, almeno nella
nostra esperienza , le modifiche che si sono verificate
nel nostro sistema politico dipendono solo in una misura
limitata dalle regole elettorali.
Questa osservazione mette in rilievo un aspetto
particolarmente importante della attuale vicenda
italiana.
Nel fenomeno che essa denuncia si individua forse
una delle ragioni, e certo non l'ultima, del fatto che
il sistema politico italiano è con tutta evidenza
ancora molto lontano dall'essere stabilizzato e che il
processo di transizione in atto è destinato ad essere
ancora lungo.
In questa medesima osservazione si può trovare anche
la spiegazione di un altro fenomeno oggi piuttosto
evidente: la insoddisfazione che si avverte un po' in
tutte le aree dell'elettorato italiano per la sostanziale
insufficienza del "mercato politico" a esprimere, sul
lato delle "offerte", proposte adeguate alla richiesta
di governo e di rappresentanza che sul versante
della "domanda" viene avanzata.
Infatti, se è vero che al mutare dei sistemi
elettorali si dovrebbero determinare coerenti
modificazioni del sistema politico, è vero anche che la
maggior parte dei soggetti politici oggi presenti sulla
scena italiana, proprio perché sorti o costituitisi prima
o comunque indipendentemente dalle nuove regole, non
sono ancora del tutto adeguati a giocare la competizione
elettorale secondo le logiche che i sistemi elettorali
maggioritari impongono.
Non solo: anche nella loro organizzazione interna
e nelle metodologie operative che adottano questi
soggetti sembrano essere ancora lontani da quanto le
nuove regole del sistema maggioritario impongono per
poter corrispondere adeguatamente alla "domanda" del
cosiddetto "mercato" politico.
IV. Gli effetti sul caso italiano della attuale
inadeguatezza del sistema politico
1.Inadeguatezza dei soggetti politici di fronte alle
"nuove" competizioni elettorali e conseguente
"moltiplicarsi", a seconda del tipo di competizione,
di forme diverse di alleanze e di coalizioni .
Sinora, nel sistema italiano, vi è soltanto un
soggetto politico, singolo ed individuato, che è sorto,
come tale, in seguito all'adozione delle nuove norme
elettorali e con il dichiarato intento di utilizzarne "al
massimo" le potenzialità: Forza Italia.
Al contrario, tutti gli altri soggetti politici
"significativi" oggi presenti sulla nostra scena, non
sono affatto la diretta e "scientificamente coerente"
conseguenza del principio maggioritario. Essi sono
invece, tutti, il frutto di un processo politico molto
complesso, nel quale la logica maggioritaria ha soltanto
"concorso", talvolta anche in modo molto rilevante, a
determinare le caratteristiche di ciascuno di essi ma
non ne ha mai condizionato in modo determinante
l'organizzazione, le modalità di presenza politica e le
forme di "raccordo" con l'elettorato.
La riprova di questo fenomeno è il fatto stesso che
in tutte le consultazioni elettorali, proprio per poter
corrispondere alla "logica interna" dei nuovi sistemi,
le formazioni politiche esistenti hanno dovuto ricercare
forme di presenza diverse dalla pura e semplice
"partecipazione solitaria" alla competizione elettorale.
Per contro, i soggetti che non hanno saputo (o potuto)
scegliere forme di questo genere hanno pagato il costo
del loro "isolamento", anche laddove questo "costo" può
essersi tradotto comunque nel beneficio politico della
"visibilità" (come per il PPI nelle elezioni del '94 o
per la Lega Nord in quelle del '95).
Proprio su questo terreno, del resto, si trova la
conferma a due delle considerazioni precedentemente
avanzate: quella che Forza Italia è stato di gran
lunga il "soggetto politico" più capace di adattarsi alle
nuove regole, essendone in una certa misura il
"prodotto"; quella che la pluralità di sistemi elettorali
rende oggettivamente assai difficile la "stabilizzazione"
del sistema politico e delle stesse competizioni
elettorali.
Per quanto riguarda la maggiore capacità
"innovatrice" di Forza Italia nell'uso delle tecniche di
competizione politica legate al sistema maggioritario,
si può dire che questo soggetto, proprio perché
"costruito" avendo l'occhio attento soprattutto al
sistema elettorale e al principio maggioritario, ha
dimostrato, almeno fino alle ultime elezioni regionali,
una grande capacità di stipulare alleanze e coalizioni a
"geometria variabile" nelle diverse zone elettorali del
Paese .
Questa maggiore "capacità" di Forza Italia,
superiore rispetto al "potere aggregante" della
coalizione dei progressisti, ha peraltro dimostrato il
gravissimo "limite" di essere prevalentemente un cartello
elettorale e non un soggetto politico. Proprio in questo
aspetto stanno infatti le ragioni che hanno portato
dopo soli sette mesi alla crisi del governo Berlusconi;
vicenda , questa, che ha segnato i limiti non solo di
una " esperienza di governo" ma anche di una "filosofia
politica" interamente basata sull'alleanza elettorale,
senza alcuna attenzione alla necessità di costruire un
vero progetto politico a lungo termine condiviso da tutti
gli alleati.
Peraltro, nel corso delle ultime consultazioni
elettorali, di fronte a un sistema elettorale per le
Regioni oggettivamente più complesso e, soprattutto, di
fronte a un quadro politico assai più articolato di
quello del marzo 1994, anche Forza Italia ha dimostrato
di aver perso molto dello smalto originario e di essere
ormai assai omologato (o omologabile) agli altri soggetti
della vicenda politica.
Proprio la riflessione sul "caso Forza Italia",
soprattutto se visto alla luce delle ultime consultazioni
regionali, provinciali e comuni, consente di introdurre
alla seconda considerazione
Questa considerazione riguarda le conseguenze che
derivano dalla pluralità dei diversi sistemi elettorali.
La molteplicità dei sistemi elettorali, e da ultimo
la specificità di quello regionale rispetto agli altri,
è all'origine della grande varietà di "coalizioni" che,
tanto a destra quanto a sinistra, si sono presentate a
seconda del tipo e del modo di competizione elettorale.
In questi mesi abbiamo dovuto registrare mille
diversi "modi di partecipazione" alle competizioni
elettorali:
dalle alleanze "a geometria variabile" promosse da
Forza Italia soprattutto nella consultazione del marzo
1994, alla costruzione organica del "polo" come soggetto
politico, unitario in alcuni casi, concorrente con i suoi
stessi alleati (CCD e AN) in altre competizioni, che ha
caratterizzato invece le elezioni del 1995;
dall'alleanza dei Progressisti, specifica delle
elezioni '94, alle diverse liste maggioritarie che hanno
caratterizzato le elezioni regionali di quest'anno sul
versante del centro-sinistra;
dalle partecipazione alle elezioni comunali o
provinciali secondo modi e forme caratterizzati dalla
logica del doppio turno (e quindi delle alleanza tra
elettorati e non tra partiti) alle coalizioni fra partiti
ispirate a logiche di schieramento che, in concomitanza
delle consultazioni regionali, si sono verificate anche
per questi livelli .
Sono vicende, queste, di tale rilevanza da
imporre una seria riflessione..
Tre, in particolare, sembrano essere i fenomeni che
sono allo stesso tempo "causa" ed "effetto" di questa
situazione:
a) l'essere i partiti prevalentemente organizzati
secondo logiche indipendenti dagli effetti propri del
sistema maggioritario;
b) il bisogno di forme organizzative di "presenza
elettorale", legate, queste sì, in modo prevalente alla
logica propria di ciascuna competizione;
c) una pluralità di sistemi elettorali diversi.
Fenomeno, questo, che in un contesto così
fortemente "strutturato" sul versante dei diversi
soggetti politici e, al medesimo tempo, così
"destrutturato" dal punto di vista della logica delle
competizioni di tipo maggioritario, determina forme di
presenza fra loro variabili e differenti a seconda del
livello della competizione elettorale.
2. I problemi aperti e lo sviluppo dell'indagine
Dall'analisi sin qui svolta due sono le questioni
che emergono prepotentemente all'attenzione.
La prima:
quale il futuro dei partiti tradizionali in un
sistema come questo? Come si può adattare la "struttura-
partito" al sistema maggioritario?
la seconda:
fino a che punto possiamo continuare ad affidare
ai soli effetti dei sistemi elettorali maggioritari la
spinta innovativa del sistema politico e in che misura,
invece, è ormai necessario prendere atto che questo non
basta più ed occorre invece porre mano alla
"progettazione" di nuove "regole della politica"?
Entrambe le questioni, peraltro fra loro
inevitabilmente intrecciate, devono essere oggetto
dell'attenzione degli studiosi, anche se ciascuna di
esse tende ad assumere di volta in volta, e a seconda
delle circostanze, aspetti e coloriture diverse.
In questa sede tuttavia l'attenzione sarà dedicata
essenzialmente alla prima, anche perché mentre, con
accentuazione e profili diversi, il dibattito sulle
riforme e sulle "regole della democrazia maggioritaria" è
molto acceso, un'ombra di scoraggiato disinteresse pare
invece calare sulle trasformazioni in atto nel sistema
politico .
Sembra quasi che dopo aver tanto "puntato" sulle
forme del sistema elettorale per cambiare prima il
sistema politico e poi quello istituzionale, oggi ci
accorga finalmente che , come ha detto di recente Cassese
, il passaggio, a Costituzione immutata, da un sistema
proporzionale a un sistema maggioritario, ha "posto la
Costituzione fuori centro" (cfr. S.Cassese, Maggioranza e
minoranza, Garzanti, Milano, 1995, 7).
Di qui lo spostarsi dell'attenzione sui problemi
delle "regole" e la nuova "forte" ripresa del dibattito
sui modi e le forme della modifica della Costituzione
(per un quadro sintetico del dibattito ora in corso sia
consentito rinviare a F. Pizzetti, Il destino della
Costituzione, in Il Mulino, 1995, n.2, 203 ss).
E' invece molto importante che si eviti di far
correre il pendolo dell'attenzione da un estremo
all'altro. Se l'attenzione data al tema della
trasformazione del sistema politico è stata nell'ultimo
periodo certamente eccessiva rispetto alla sostanziale
disattenzione per il problema della revisione delle
"regole", è altrettanto vero che bisogna evitare che oggi
accada l'inverso.
L'analisi che si svilupperà nel prossimo paragrafo
vuole essere proprio un contributo affinché non cali la
attenzione che si deve continuare a prestare anche ai
temi del riassetto del nostro sistema politico.
V. Il futuro dei partiti tradizionali in una logica
maggioritaria
Il tema del ruolo e delle caratteristiche che il
sistema dei partiti deve avere in un sistema elettorale
maggioritario, o comunque delle conseguenze che il
passaggio dalla logica proporzionale a quella
maggioritaria determina, nel breve e nel lungo periodo,
sul rapporto fra partiti, istituzioni e cittadini, è di
ampiezza tale da poter essere qui soltanto accennato.
In questa sede ci si limita dunque a porre un
problema di fondo e a formulare alcuni interrogativi .
1.Due "modelli" estremi: il partito "contenitore
elettorale" e il partito "appartenenza e identità".
I problemi posti dai due modelli.
Posto che il modello maggioritario implica una
logica di "semplificazione" degli schieramenti, la
questione fondamentale che , passando dal sistema
proporzionale a quello maggioritario, si pone è
quella della "ricollocazione" dei partiti sulla scena
politica.
A un estremo delle molte opzioni possibili stanno
i partiti che operano con l'occhio attento soprattutto
alla logica elettorale (e quindi pensando a sè stessi
come "partiti contenitori", in grado di massimizzare i
consensi anche a costo di scolorire la propria
identità).In questa prima ipotesi i partiti faticano
inevitabilmente a rispondere all'eventuale bisogno di
identità e di appartenenza dell'elettorato. Si apre così
la strada allo svilupparsi di nuove forme organizzative
(clubs, comitati, circoli) che devono fungere da snodo
fra il partito contenitore e le molte e diversificate
articolazioni della società.
In questo "modello" il problema principale dei
partiti "contenitore elettorale" diventa quello di
riuscire a porsi come punto di riferimento elettoralmente
unitario di una pluralità articolata e talvolta
contraddittoria di soggetti sociali.
All'altro estremo stanno i partiti che continuano ad
avere come obbiettivo quello di rappresentare
soprattutto "quote" ( o "frazioni") della società e
dell'elettorato connotate da un forte senso di identità e
appartenenza. In questa seconda ipotesi i partiti
tendono a lasciare irrisolto il problema di come
raccogliere il consenso in un sistema maggioritario,
aprendo in tal modo la strada alla necessità di cercare
forme di accordo elettorale (coalizioni, rassemblements,
cartelli) in grado di massimizzare il consenso elettorale
padroneggiando e conciliando il più possibile
all'interno di una cornice elettorale unitaria le
differenze e le eventuali divergenze dei diversi
soggetti..
In questo "modello" il problema principale dei
partiti diventa quello di definire modi, forme e
condizioni attraverso le quali sia loro possibile
collegarsi in una coalizione elettorale senza perdere il
rapporto di identità e di appartenenza con i propri
elettori e, soprattutto, con i propri militanti.
L'alternativa è ovviamente assolutamente "grezza" e
"semplificata". Tuttavia , soprattutto nella attuale
congiuntura politica italiana, essa sembra essere
quella più "realistica".
E' peraltro ovvio che ciascuna delle due
alternative ( qui ricostruite volutamente come due
"estremi" di una pluralità di posizioni possibili)
comporta molte e diverse conseguenze su vari piani.
2.L'ipotesi del partito "contenitore elettorale"
2.1. le principali caratteristiche del partito
"contenitore elettorale"
Se si sceglie la via del "partito elettorale" la
conseguenza inevitabile (e non necessariamente negativa)
è che occorre prestare la massima attenzione ai problemi
di governabilità delle diverse istituzioni, giacché è
soprattutto nell' attività "dentro" le istituzioni che
questo modello di partito trova la sua principale ragion
d' essere. Ne consegue che diventa essenziale la
capacità di selezionare un personale politico capace
non solo di ottenere consenso ma anche di esercitare
utilmente la funzione di rappresentanza e di governo
nelle istituzioni.
Per un partito di questo genere:
a) e' marginale il problema di reclutare una militanza
"organizzata";
è essenziale , invece, saper selezionare e formare
quadri politici in grado di ottenere il voto
dell'elettorato e di garantire una soddisfacente capacità
di governo;
b) è marginale la necessità di mantenere una forte
connotazione ideologica;
è essenziale, invece, la capacità di sviluppare una
chiara percettibilità programmatica;
c) è marginale la ricerca di adesioni formali al
partito;
è essenziale il bisogno di stringere forti e
durevoli collegamenti sociali con le molteplici
articolazioni della realtà sociale;
d) è marginale l'elaborazione di regole interne sulla
base delle quali selezionare i dirigenti e i quadri
dell'organizzazione;
è essenziale la definizione di modalità di selezione
dei candidati in grado di massimizzare il consenso senza
scolorire eccessivamente la proposta elettorale, sia dal
punto di vista del programma che dei meccanismi di
identificazione, anche simbolici, che la caratterizzano.
Infine: in una scelta di questo genere il problema
fondamentale di un partito non è tanto quello di come
evitare di "chiudersi" quanto quello, opposto, di come
evitare di essere così "aperto" da perdere ogni legame
solido e costante con l'articolazione reale della società
che si pretende di rappresentare, diventando soltanto un
terreno di scontro fra correnti di opinione e gruppi
di pressione. In un modello di partito di questo genere,
cioè, si pone pesantemente il problema di come
organizzare le forme di raccordo permanente fra gli
eletti e gli elettori, da un lato; fra le proprie sedi
decisionali e la realtà sociale esistente in un
determinato ambito territoriale, dall'altro.
2.2. Il partito "contenitore elettorale": alcune
possibili modalità organizzative e la "questione"
delle candidature
Questa "forma partito" deve saper adattare
il modello delle organizzazioni di secondo grado che
prevedono forme di adesione collettiva accanto a quelle
di carattere individuale con modalità decisionali in
grado di contemperare i diritti degli iscritti e di
quanti permanentemente si riconoscono nel partito ,con i
diritti degli eletti e soprattutto degli elettori.
Elettori con i quali le forme di raccordo devono essere
ricercate necessariamente attraverso modalità di
consultazione frequente ed elastica dei singoli come dei
gruppi e dei soggetti collettivi nei quali l'elettorato
può articolarsi.
La scelta delle candidature è, per questa "forma
partito", un momento essenziale che deve essere gestito
secondo modalità sufficientemente flessibili, capaci di
saper registrare gli orientamenti dell'elettorato.
Un partito di questo genere, infatti, può essere
la somma e la mediazione di realtà molteplici a
condizione di sviluppare sofisticati meccanismi in grado
di selezionare le proposte elettorali in modo
sufficientemente rappresentativo della pluralità che
caratterizza l'elettorato di riferimento.
I rischi principali che una forma-partito di questo
genere può correre nella fase di selezione delle
candidature sono essenzialmente due:
a) un'eccessiva "penetrabilità" all'azione di piccoli
gruppi di pressione o di interesse;
b) un'eccessiva attenuazione dei propri profili
programmatici per "catturare" il voto dell'elettorato
più fluttuante, piegando a questa esigenza anche la
ricerca del candidato più adatto, per la sua
"poliformità", a conquistare questo voto.
Per contro le difficoltà maggiori che una forma-
partito di questo genere può incontrare nel modo di
organizzare la sua attività ordinaria sono due:
a) quello di non riuscire, per carenze organizzative, ad
essere un permanente ed efficace strumento di raccordo
fra eletti ed elettori;
b) quello di appiattirsi sulla quotidiana attività di
governo (o di opposizione) nell' ambito degli enti in
cui è presente, perdendo una sufficiente capacità
progettuale per il futuro e, più in generale, per la
società nel suo complesso.
3. Il partito "identità-appartenenza".
3.1. Le principali caratteristiche e il legame con
la tradizione italiana del partito "identità-
appartenenza"
All'estremo opposto, è la scelta del partito
"identità- appartenenza".
Questo è il "modello" di partito attento alla
rappresentanza di una quota frazionale, ma ben delimitata
della società.
Per questo partito è essenziale:
a) la adesione all'organizzazione
b) la militanza
c) la solidità della struttura organizzativa interna
d) le modalità di selezione dei propri quadri e dirigenti
attraverso processi decisionali riservati ai propri
iscritti e sostanzialmente organizzati secondo il metodo
della cooptazione interna
e) la formazione ideologica dei propri quadri
f) l'attività di formazione e di propaganda fatta
direttamente dal partito nei confronti innanzitutto della
propria militanza e solo secondariamente nei confronti
del proprio elettorato potenziale.
g) la ricerca di forme permanenti di raccordo con
organizzazioni "fiancheggiatrici" , secondo il modello
del "collateralismo" o, in altra tradizione, della
"cinghia di trasmissione".
Per la tradizione italiana una scelta di questo
genere appare più facile della precedente.
Il nostro Paese, pur avendo dato vita a grandi
partiti di massa assai vicini, nei fatti, ai partiti
elettorali (si pensi alla DC ma in parte anche al PCI
dell'ultimo periodo) ha però sempre accettato partiti
organizzati al proprio interno secondo il criterio della
rigida militanza di apparato e delle strutture
decisionali "autoreferenziali". In questo senso la DC
resta certamente un caso da studiare: nell'arco di
quaranta anni, anche protetta dall'impossibilità
"politica" dell' alternanza, è riuscita perfettamente a
conciliare le caratteristiche del partito "contenitore
elettorale" con quelle del partito "identità-
appartenenza", "chiuso" al suo interno e organizzato
intorno a strutture decisionali basate sulla stretta e
controllata rappresentanza dei soli iscritti (il famoso
"partito delle tessere").
Un sistema di questo genere, perfettamente
compatibile con regole di tipo proporzionale , se viene
calato in un contesto maggioritario è necessariamente
costretto a porsi con grande attenzione il problema di
come organizzarsi rispetto alla competizione elettorale.
3.2. Il partito "identità-appartenenza": b) la
"questione" delle candidature e della
partecipazione alla competizione elettorale in un
quadro maggioritario
Per le considerazioni più volte fatte in queste
pagine, partiti "identità-appartenenza", fortemente
connotati da un apparato e da una militanza organizzata,
sono i meno adatti a partecipare alla competizione
elettorale nello schema maggioritario.
Se si vuole restare dentro questo schema, diventa
allora fondamentale la capacità di trovare la giusta
"mediazione" o l'opportuno "equilibrio" fra il partito
"identità-appartenenza" e la "coalizione-progetto" (o
anche la "coalizione-contenitore").
La grande difficoltà è come mediare due logiche
oggettivamente fra loro contrapposte. Problema questo
che emerge prepotentemente in almeno due casi:
a)nella formazione delle liste elettorali.
I partiti "identità-appartenenza" sono infatti
necessariamente portati a porre il problema della loro
"visibilità" mentre la logica della coalizione tende a
richiedere candidati in grado di rappresentare il più
possibile il progetto complessivo e, soprattutto, capaci
di attrarre il voto dell'elettorato "marginale".
b) il momento della formazione degli organi di governo e
in genere del raccordo fra organizzazione politica e
istituzioni.
E' naturale che i partiti "identità-appartenenza"
restino legati alla necessità di avere comunque una loro
connotazione, facilmente identificabile, nelle scelte di
governo, e una loro presenza "forte" negli esecutivi. La
logica del maggioritario vuole invece che gli Esecutivi
possano essere formati secondo modalità che , sia nella
fase della proposta all'elettorato che in quella della
formazione degli organi, privilegino la logica della
coalizione (coalizione che, nel quadro del maggioritario
non è solo di partiti ma anche, e soprattutto, di
elettori, o se proprio si vuole restare fermi alla
logica della politica "strutturata", di elettorati).
Come anche le esperienze recenti dimostrano, il
rischio maggiore che si può correre, è che la difficoltà
di raccordo fra le esigenze proprie del partito
"identità-appartenenza" e quelle, alternative, della
coalizione elettorale creino una sorta di cortocircuito.
In questo caso è facile che vengano vanificate le scelte
del cittadino e comunque le promesse di governabilità
fatte dalla coalizione (il caso Berlusconi insegna);
oppure che si dia vita a coalizioni troppo eterogenee e
di conseguenza a bassa operatività (alcune
amministrazioni locali, si pensi ad esempio a quella di
Milano, sembrano essere in questo senso indicative).
Infine in questo schema il raccordo stesso fra
sistema politico e società civile diventa più complesso.
Tendono infatti a svilupparsi e a coesistere
contemporaneamente due diversi modi di collegamento:
a)quello del raccordo stretto fra il partito e la sua
"area di riferimento".
Il partito "identità-appartenenza" infatti, pur essendo
parte a sua volta della coalizione, tenderà
necessariamente a organizzare forme di raccordo "strette"
e ad alto tasso di "identificazione";
b)quello del raccordo fra la coalizione e l'elettorato
"indifferenziato" che in essa si è riconosciuto., La
coalizione, soprattutto attraverso i suoi eletti, dovrà
necessariamente operare in modo più duttile, più
elastico, più legato ai problemi di governo delle singole
realtà, più attento alla ricerca di legami flessibili
con una società in costante evoluzione.
4.Le possibili prospettive di evoluzione fra l'una e
l'altra alternativa
E' su queste alternative, qui ovviamente esposte
in modo assolutamente sommario, che si "giocano" le
possibili prospettive di evoluzione da un sistema
politico organizzato secondo schemi proporzionali (e
quindi abituato ai partiti "identità-appartenenza") a
un sistema di tipo maggioritario ( più incline ai
partiti elettorali o comunque a privilegiare le
coalizioni )
La difficoltà della transizione italiana consiste
nel fatto che i soggetti politici oggi esistenti, anche
quando appaiono "formalmente nuovi", sono in realtà
"figli" del sistema precedente.
Il che fa sì che, proprio perché nuovi e vecchi al
medesimo tempo, essi, pur sentendo fortissima la
necessità di darsi oggi, nel nuovo scenario, una diversa
identità, ricorrano però, quasi inevitabilmente, al modo
di autoidentificazione al quale si erano abituati nel
precedente vecchio sistema.
Peraltro è evidente che difficilmente il sistema
politico e istituzionale italiano troverà una sua
stabilità fino a che i soggetti politici che in esso
operano non riescano a superare le contraddizioni interne
al loro modo di "autopercepire " il loro ruolo e la loro
stessa presenza.
5. Una conclusione e un rinvio
Sin qui l'analisi dedicata alle conseguenze che sul
quadro politico hanno avuto le nuove norme elettorali: la
dimostrazione che il sistema politico italiano si trova
oggi a metà del guado, fra un "prima" comunque non più
ripetibile e un "poi" non ancora stabilmente definito, è
il principale contributo che si è voluto dare con questa
indagine.
Si pone a questo punto la seconda grande questione
precedentemente indicata (cfr. supra, IV, 2): quella
delle nuove "regole" che devono essere introdotte nel
nostro ordinamento in coerenza con i mutamenti che i
sistemi elettorali maggioritari hanno determinato.
Due sono gli aspetti importanti:
il primo, che non si può continuare a pensare che
tutto l'assestamento del sistema politico e istituzionale
italiano possa poggiare davvero soltanto sul
riallineamento del sistema dei partiti alla nuova logica
maggioritaria;
il secondo, che non si può pensare davvero che la
trasformazione in corso possa continuare ad avvenire
senza nuove regole che non siano puramente e
semplicemente i sistemi elettorali.
E' questa una tematica che ormai si pone
"prepotentemente", persino al di là delle tentazioni, che
qualcuno nutre e che certo non mancano, di tornare a
meccanismi elettorali o istituzionali che in qualche modo
recuperino e rilegittimino istituti e comportamenti
propri della democrazia proporzionale.
Non vi è dubbio infatti che, comunque, la
trasformazione italiana è andata troppo oltre perché sia
realistico pensare puramente e semplicemente a una
"Restaurazione". E del resto la storia ci insegna che i
nessuna Restaurazione è mai riuscita a riportare davvero
indietro l'orologio.
Ma come si è a suo tempo detto, è questo un aspetto
che qui si rinuncia deliberatamente ad affrontare. La
questione delle nuove regole, si collochi essa sul piano
costituzionale, o su quello del funzionamento delle
istituzioni della democrazia politica (Parlamento,
Governo, organi e autorità di garanzia), o, ancora, su
quello della competizione politica (dalla par condicio
alle norme antitrust in materia di mezzi di
informazione), è comunque sempre strettamente
intrecciata all'altra, parallela questione,
dell'evoluzione del sistema politico e della
"riallocazione" dei partiti sullo scenario della
competizione elettorale.
Il contributo qui offerto, tutto incentrato sul
secondo ordine di problemi, non può che essere
"complementare" all'analisi dell'altro ordine di
questioni. Ed è bene che tale resti.
Franco Pizzetti
Abstract
Franco Pizzetti
Sistema dei partiti e sistemi elettorali nella "lunga
transizione"
Negli anni tra l' '87 e il '94, corrispondenti alla
X e alla XI legislatura, sono state tentate tre vie per
rispondere alla crisi del sistema politico e alla
richiesta di mutamento che veniva dal Paese; 1) la via
delle modificazioni legislative ordinarie; 2) la via
delle riforme costituzionali; 3) la via della modifica
dei sistemi elettorali attraverso il ricorso a referendum
abrogativi delle leggi vigenti.
Solo quest' ultima ha avuto effetti concreti,
mentre la prima si è dimostrata largamente inadeguata e
la seconda è rimasta in pratica senza esito.
Tra il '90 e il '95, peraltro, il sistema politico è
profondamente mutato sicché nessuno dei simboli dei
partiti presenti sulla scheda delle lezioni regionali del
'90 si ritrova su quella delle regionali del '95; la
trasformazione però è avvenuta a Costituzione
sostanzialmente immutata.
Il mutamento del sistema politico è stato
determinato tanto dalle nuove leggi elettorali quanto -e
prima dell'approvazione di queste- dalla "crisi di
sistema" di cui sono state espressione la crisi
ideologica di alcuni partiti storici, la nascita di nuovi
soggetti politici per effetto dello scontento nei
confronti della realtà esistente, il mutamento o la
sparizione di alcuni partiti come conseguenza delle
inchieste giudiziarie.
Oggi i partiti devono attrezzarsi a competere
secondo le nuove regole imposte dai sistemi elettorali
maggioritari. La varietà di tali sistemi per le diverse
competizioni elettorali, tuttavia, rende difficile la
stabilizzazione del sistema politico. Appaiono anche
evidenti i limiti del percorso fin qui compiuto e risulta
sempre più urgente la necessità di por mano alla
definizione di nuove "regole della politica", di rango
non solo costituzionale.
Pubblicato in Studi Parlamentari, 1995, n.3